I GSK 2114/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 320/19 w sprawie ze skargi S. L. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. L. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 320/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie pkt 1 orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...], ewentualnie w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; obecnie - tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DZ.U. 2019, 1440, z zm.; dalej: uondfp) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji uznanie, że wymierzenie skarżącemu kary upomnienia jest zasadne, podczas gdy kara ta jest niewspółmiernie surowa i nie adekwatna do stopnia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w szczególności w okolicznościach spełnienia przez skarżącego przesłanek podmiotowych jak i przedmiotowych uzasadniających możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i 2 w z art. 33 ustawy z dnia 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DZ.U. 2019, 1440, z zm. ; dalej: uondfp) poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym w niniejszej sprawie pomimo, że zachodzą wszelkie okoliczności do zastosowania instytucji - odstąpienia od wymierzenia kary, biorąc pod uwagę stopień szkodliwości dla finansów publicznych, jak również motywy, sposób i okoliczności działania Obwinionego. Do odstąpienia od wymierzenia kary wystarczające jest zaistnienie bądź przesłanek podmiotowych ( odnoszących się do osoby sprawcy), bądź też tylko przedmiotowych. W niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego zachodzą zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary. 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 KPA w zw. art. 80 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka - odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a tym samym dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, radca prawny reprezentujący organ wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć w niezbędnym zakresie stan sprawy. Regionalna Komisja Orzekająca (dalej: RKO) orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r., uznała Obwinionego, pełniącego funkcję Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w N., odpowiedzialnym za naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (uondfp) i na podstawie art. 33 i 36 ust. 1 i 2 uondfp odstąpiła od wymierzenia kary. Według RKO zachodzą przesłanki do złagodzenia kary nagany wnioskowanej przez Zastępcę Rzecznika, jednakże nie powinno orzec się wobec Obwinionego kary łagodniejszej (upomnienia) ale należy odstąpić od wymierzenia kary w całości. Okolicznościami, które w ocenie RKO pozwalały odstąpić od ukarania Obwinionego, były: nieznaczny "stopień naruszenia", "potencjalność" naruszenia konkurencji, a podmiotowymi: "warunki pracy, specyfika Domu, zakres obowiązków ewentualnego oferenta, niekaralność Obwinionego", "doskonała opinia o Obwinionym" i zaangażowanie na rzecz kierowanej placówki i jej pensjonariuszy. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej:RDF) Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) orzeczeniem z dnia [...] października 2018 r. uchyliła ww. orzeczenie RKO w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary Skarżącemu i wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia, natomiast w pozostałym zakresie utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Zdaniem GKO, niedokładny i niepełny opis przedmiotu zamówienia, który został zarzucony i przypisany, popełniany był bynajmniej nie w sposób incydentalny, ale powtarzający się. Nie może zostać również zakwalifikowany, jako niewielki stopień naruszenia przepisów i tylko jako potencjalne naruszenie konkurencji. Zdaniem GKO, opis tego typu jest samoistnym naruszeniem przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Natomiast brak innych ofert oprócz ofert wykonawcy, który wiedzę o zakresie zamówienia czerpał z innych źródeł niż dokumentacja przetargowa, pozostaje faktem i nie może być zlekceważony w kontekście oceny stopnia naruszenia i jego skutków. W zakresie oceny przedmiotowej strony popełnionego czynu GKO podzieliła zatem stanowisko RDF. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że na uwzględnienie zasługują natomiast okoliczności podmiotowe związane z osobą Obwinionego wskazane przez RKO, które rzeczywiście mogą stanowić o złagodzeniu wnioskowanej kary nagany. W ocenie GKO, biorąc pod uwagę podmiotowe i przedmiotowe aspekty wymiaru kary - kara upomnienia będzie w tym przypadku adekwatna względem popełnionego czynu oraz jego sprawcy. Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych art. 174 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmowały niewłaściwe zastosowanie art. 35 uondfp a także niezastosowanie art. 36 ust. 1 i 2 w z art. 33 tejże ustawy. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 KPA w zw. art. 80 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny za oczywistą omyłkę uznał przywołanie przez autora skargi kasacyjnej w zarzucie naruszenia prawa procesowego przepisu art. 3 KPA zamiast art. 3 p.p.s.a., gdyż w przedmiotowym zarzucie (v. pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) i jego uzasadnieniu jest mowa o przeprowadzeniu przez Sąd I instancji wadliwej, niepełnej kontroli legalności działania GKO, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, mianowicie pominięcie okoliczności łagodzących, wykazanych w postępowaniu. Nie ma natomiast żadnych odniesień (rozważań) dotyczących art. 3 KPA. Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób należyty oceny weryfikowanego orzeczenia GKO pomijając, jak podnosi strona, że "okoliczności łagodzące wykazane w postępowaniu mianowicie warunki pracy, specyfika jednostki budżetowej – Dom Pomocy Społecznej dla Osób Dorosłych [...], zakres obowiązków ewentualnego oferenta, niekaralność Skarżącego", które przemawiają za niekaraniem Obwinionego (v. str. 8 skargi kasacyjnej). Stanowisku skarżącego przeczy analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku z którego wprost wynika nie tylko przyjęty przez Sąd I instancji (i nie podważony przez stronę skarżącą) stan faktyczny sprawy ale także ocena prawidłowości zastosowania wobec Strony najmniej dotkliwej sankcji o charakterze niepieniężnym – mianowicie upomnienia. Należy zauważyć, że Skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutu naruszenia zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że wykładnia tych przepisów dokonana przez WSA w Warszawie jest prawidłowa. Zastosowanie odstąpienia od wymierzenia kary nie jest powinnością ale suwerennym uprawnieniem Komisji Orzekającej a także nie może miejsca w sytuacji, gdy stopień naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest rażący. Zgodnie z art. 33 ust. 1 uondfp organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, a także cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Według ust. 2 tego przepisu, wymierzając karę, organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Ponadto, zgodnie z art. 36 ust. 1 uondfp, w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia. Przesłanką zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary jest "przypadek zasługujący na szczególne uwzględnienie", co powoduje, że organy orzekające powinny poddać analizie: 1) przesłanki o charakterze przedmiotowym, odnoszące się do czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, tj. rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych; 2) przesłanki o charakterze podmiotowym, dotyczące osoby sprawcy - właściwości i warunków osobistych sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych (por. L. Lipiec-Warzecha, komentarz do art. 36 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, SIP Lex 15/2018). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji który zaakceptował - jako prawidłowy - pogląd GKO, że w rozpatrywanej sprawie, zarzut niedokładnego i niepełnego opisu przedmiotu zamówienia, który to czyn został zarzucony i przypisany stronie dwukrotnie nie był incydentalny ale powtórzył się (czego Skarżący kasacyjnie nie podważa). Jak wynika bowiem z motywów zaskarżonego orzeczenia, ignorowanie zastrzeżeń podmiotu występującego we wcześniejszym postępowaniu przetargowym i nie wyciąganie z nich wniosków przy opracowywaniu specyfikacji w kolejnych postępowaniach dowodzi, że stopień szkodliwości czynu jest znaczny. Z tym wnioskiem należy się zgodzić. Powielanie wcześniejszych błędów prowadzących w tej sprawie finalnie do sporządzenia specyfikacji niezgodnie z przepisami Prawa Zamówień Publicznych musiało znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu GKO. Z kolei dobra opinia oraz niekaralność za naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie uzasadniają odstąpienia od wymierzenia kary w świetle art. 36 uondfp. Wywiązywanie się z obowiązków służbowych w sposób należyty i sumienny powinien być standardem a nie okolicznością wyjątkową. Organ orzekający wymierza karę według swojego uznania, to jednak nie w sposób dowolny, ale w granicach określonych w ustawie oraz na podstawie opisanych w przepisach wytycznych względem wymiaru kary, odnoszące się zarówno do strony przedmiotowej czynu (stopień szkodliwości dla finansów publicznych), strony podmiotowej (stopnia winy obwinionego), jak też względy prewencji ogólnej i szczególnej. Należy podkreślić, że GKO nie umknęła okoliczność ponadprzeciętnego zaangażowania Obwinionego, który zarządza placówką niewątpliwie specyficzną. Nie podlega bowiem dyskusji, że pacjenci w niej przebywający wymagają szczególnego traktowania i opieki ze względu na swoje deficyty poznawcze, co stanowi dodatkowe wyzwanie w zakresie zapewnienia jakości i bezpieczeństwa świadczonych usług. Trzeba jednak zaznaczyć, że GKO uwzględniła okoliczności podmiotowe związane z osobą Obwinionego, które ostatecznie doprowadziły do złagodzenia wnioskowanej przez RKO kary nagany i wymierzenia kary upomnienia. Tym samym przeciwnie, niż to sugeruje skarżący kasacyjnie, GKO poddała ocenie przesłanki o charakterze podmiotowym, dotyczące osoby sprawcy, jak i przedmiotowym, odnoszące się do czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, tj. rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Sąd I instancji prawidłowo zaś uznał, że wyważona ocena organu nie narusza prawa. Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, oprócz funkcji represyjnej, spełniają zarazem funkcję prewencyjną. Funkcja zapobiegawcza realizowana jest przede wszystkim przez poszanowanie przepisów prawa tak, aby skutecznie w przyszłości zniwelować ryzyko wystąpienia przesłanki skutkującej dyscypliną budżetową. Mając powyższe na uwadze, zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej również nie zasługują na uwzględnienie. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).