I GSK 1588/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1673/18 w sprawie ze skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 21 maja 2018 r. nr BDF1.4800.7.2018 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1673/18 oddalił skargę Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: Rzecznik) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z dnia 21 maja 2018 r., nr BDF1.4800.7.2018 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Rzecznik wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: • na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1458 ze zm.; dalej: u.o.n.d.f.p.), w zw. z art. 19 ust. 1 u.o.n.d.f.p. w zw. 2 pkt 8 i 13 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1458 ze zm.; dalej p.z.p.), w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 139 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 3, art. 6 oraz art. 4 pkt 3 lit. i) p.z.p. w zw. z art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, art. 647 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 1 lit. a) Dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur w zakresie udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz. Urz. UE L 1993 Nr 199, poz. 54 ze zm.; dalej: dyrektywa 93/37), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż umowa z dnia [...] sierpnia 2014 roku zawarta pomiędzy M. L. a Gminą L. (Gmina) nie stanowiła zamówienia publicznego na roboty budowlane. Powyższa błędna wykładnia wymienionych przepisów prawa materialnego, doprowadziła skład orzekający do wadliwej konstatacji, iż przedmiotem umowy z dnia [...] sierpnia 2014 roku był wyłącznie wynajem budynku biurowego. Sąd niezasadnie uznał, iż najem nieruchomości stanowił główny przedmiot umowy decydujący dla oceny jej charakteru prawnego i ustalenia czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 4 pkt 3 lit. i) p.z.p. • art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do uchylenia orzeczenia GKO z uwagi na niezaskarżenie orzeczenia GKO przez obwinionego. Sąd doszedł do nieuprawnionego wniosku, iż z uwagi na niezaskarżenie orzeczenia GKO przez obwinionego brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd nie podał podstawy prawnej orzeczenia, gdyż z jednej strony w wyroku stwierdzono, iż uchyleniu orzeczenia nie sprzeciwia się treść art. 134 § 2 p.p.s.a., a z drugiej strony wskazano, iż skład orzekający wziął pod uwagę, że obwiniony nie wnosząc skargi do sądu administracyjnego wyraził wolę zakończenia sprawy. Dochodząc do takiej sprzecznej konstatacji. Sąd nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej nadał obwinionemu specjalny status prawny, który w niniejszej sprawie, co do zasady uniemożliwiał uchylenie orzeczenia GKO. W konsekwencji Sąd bezpodstawnie nadał faktowi nie wniesienia przez obwinionego skargi, szczególny charakter, który powoduje, iż art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł być, co do zasady, zastosowany w sprawie. Tymczasem obwiniony nie składając skargi na orzeczenie GKO, nie posiadał przymiotu skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd wadliwie zastosował art. 134 § 1 p.p.s.a., a powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. • art. 173 § 1, art. 174 § pkt 2 i art. § 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 131 ust. 1 w zw. z art. 147 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie GKO odpowiada treści orzeczenia wymienionego w art. 147 ust. 1 u.o.n.d.f.p.. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. • art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuprawnioną modyfikację stanu faktycznego sprawy skutkującą niewskazaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż Sąd w nieuprawniony sposób przyjął, iż umowa zawarta dnia [...] sierpnia 2014 roku stanowi umowę o najem rzeczy przyszłej, a zobowiązanie się wykonawcy do wybudowania budynku o ściśle określonych w umowie parametrach stanowi wyłącznie oświadczenie jego woli, które nie skutkuje zobowiązaniem umownym konstytuującym umowę o roboty budowlane. Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych i nie wyjaśnił dlaczego nie uznał tych zarzutów za zasadne, co skutkuje niewyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik (obwiniony) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane orzeczenie Sądu I instancji, pomimo częściowego błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynienie tych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna w zakresie została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. Powyższe stwierdzenie dotyczy zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W petitum skargi kasacyjnej sformułowano trzy zarzuty tego rodzaju, stwierdzając in fine w każdym z nich, iż "powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy". Treść uzasadnienia w przedmiocie tych zarzutów (zajmujące 2 akapity na ostatniej, liczącej 12 stron skargi kasacyjnej) wskazuje natomiast, że autor skargi kasacyjnej z pewnością argumentuje zaistnienie pierwszego z zarzutów procesowych wymienionych w jej petitum (ostatni akapit skargi kasacyjnej). W tym zakresie określenie na czym miałoby polegać naruszenie odnosi się tylko do niektórych z wskazywanych jako naruszone przepisów postępowania. Brak jest natomiast nawet próby wykazania, poza ogólnikowym stwierdzeniem ("Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy."), że wskazywane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy. To zaś – w kontekście wcześniej poczynionych uwag w przedmiocie wymogów jakie spełniać ma skarga kasacyjna – spowodowało niemożność ustosunkowania się NSA do tegoż zarzutu. Niezależnie od tej konstatacji, z uwagi na charakter wskazywanego jako m.in. naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadne wydaje się wskazanie, że Sąd I instancji dokonał wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza, że nie zaistniały w tym względzie braki uzasadnienia, które mogłyby ewentualnie stanowić skuteczną podstawę kwestionowania kontrolowanego orzeczenia. Pozostałe dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania także nie mogły zasługiwać na uwzględnienie z przyczyn formalnych. Przede wszystkim uzasadnienie, które ewentualnie mogłoby ich dotyczyć sprowadza się wyłącznie do wskazania, że "WSA w zasadzie nie odniósł się do argumentacji skargi. Nietrafnie powołał się na rzekomy brak podstaw do przypisania odpowiedzialności i uznał (ale tylko w uzasadnieniu wyroku), że Obwiniony powinien zostać uniewinniony. Nie uchylił jednak orzeczenia GKO oraz w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi." Taki opis ani nie zawiera wymaganego nawiązania do wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej naruszonych przepisów i/lub zarzutów, ani nie jest skorelowany z zarzutem drugim lub trzecim z petitum skargi kasacyjnej. Stan taki uniemożliwia zatem odniesienie się do nich. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zasadny. Sąd I instancji bowiem jakkolwiek prawidłowo przywołując stanowiska zawarte m.in. w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 10 lipca 2014 r. (C-213/13) oraz w wyroku Sądu Najwyższego z 16 września 2009 r. (II CSK 104/09), dokonał błędnej wykładni przepisów p.z.p. oraz błędnej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych (które nie były sporne). Powołując się na konieczność oceny rzeczywistej treści umowy oraz cel jej zawarcia (na gruncie art. 65 § 2 k.c.) WSA stwierdził, że w sprawie doszło wprawdzie do udzielenia zamówienia publicznego, ale jego przedmiotem była usługa najmu pomieszczeń, a nie (także) na roboty budowlane. Stanowisko to opierało się przede wszystkim na analizie celu zawarcia umowy poprzez treść ogłoszenia Miasta zamieszczonego w prasie (v. s 15-16 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Natomiast w ramach oceny treści zawartej umowy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że nie ma ona charakteru mieszanego i że stanowić ona mogła także umowę o roboty budowlane. To stanowisko wynikało z zakwalifikowania zawartych w niej oświadczeń stron dotyczących przedmiotu umowy do oświadczeń wiedzy, a nie woli (v. s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Treść bowiem zawarta w § 2 zawartej umowy (nawiązująca do złożonej uprzednio oferty) wskazywała wyraźnie, że jej oferent zobowiązał się do wybudowania budynku o określonych parametrach, które skonkretyzowane były w załączniku do przedmiotowej umowy. To zaś, w kontekście stanowiska m.in. wyrażonego w ww. przywołanym wyroku TK musiało prowadzić do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zawarcia umowy mieszanej, w tym na roboty budowlane. Pomimo powyższego, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Stosownie bowiem do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (tak m.in. w wyrokach NSA: z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10; z dnia 23 czerwca 2022 r., III OSK 4977/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku – jak wykazano wyżej – jest częściowo błędne. Gdyby bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów oraz prawidłowej oceny niespornego w sprawie stanu faktycznego podjęte rozstrzygnięcie (orzeczenie) nie uległoby zmianie, gdyż skarga wniesiona do tego Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie. Dotyczyła ona bowiem nie kwalifikacji prawnej zawartej umowy, ale przesłanek umorzenia postępowania ze względu na niską szkodliwość czynu przypisanego obwinionemu (zaskarżonym orzeczeniem GKO utrzymano w mocy orzeczenie organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania wobec skarżącego). W tym zaś zakresie orzeczenie GKO odpowiada prawu, w tym w jego uzasadnieniu wykazano – w należytym powiązaniu z ustawowymi przesłankami w odniesieniu do okoliczności sprawy – że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Na marginesie, niezależnie od powyższych argumentów merytorycznych, zauważyć należy także, że ewentualne podważenie umorzenia postępowania i ewentualne ukaranie obwinionego nie mogłoby już w sprawie wystąpić z uwagi na upływ czasu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.