I GSK 2103/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1831/18 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 września 2018 r. nr FS12.4144.32.2018 w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Ministra Finansów 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1831/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 września 2018 r. nr FS12.4144.32.2018 w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 16 lutego 2015 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustalił dla Gminy plan dotacji udzielonych z budżetu państwa w rozdz. 85203 - Ośrodki wsparcia na rok 2015 na działalność bieżącą Środowiskowych Domów Samopomocy (dalej: "ŚDS" lub "dom"), w M. i P. w kwocie 1 503 577 zł. W efekcie dokonywanych zmian (decyzjami Wojewody) na realizację powyższego zadania Gmina otrzymała w roku 2015 dotację celową z budżetu państwa w kwocie 1 458 240 zł. Z kolei decyzją z 23 marca 2016 r. Wojewoda ustalił dla Gminy plan dotacji udzielonych z budżetu państwa w rozdz. 85203 na rok 2016 na działalność bieżącą ŚDS w M. i P. w kwocie 1 418 558 zł. W efekcie dokonywanych zmian (decyzjami Wojewody), wielkość planu dotacji udzielonych z budżetu państwa dla Gminy na działalność bieżącą w roku 2016 wyniosła 1 822 116 zł. Dotacje zostały wykorzystane w całości. W wyniku kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych Gminie z budżetu państwa w rozdz. 85203 za lata 2015 i 2016, przeprowadzonej w roku 2017 w Urzędzie Miasta w P. oraz pomocniczo w ŚDS w P. przez Warmińsko-Mazurski Urząd Wojewódzki w Olsztynie stwierdzono, że część dotacji pochodzących z budżetu państwa w kwocie 135 143,49 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, zaś kwota 19 330 zł stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Pismem z 21 lipca 2017 r. Wojewoda skierował do Gminy wystąpienie pokontrolne, wnosząc o dokonanie przez Gminę zwrotu do budżetu wspomnianych kwot wraz z należnymi odsetkami. W związku z niedokonaniem zwrotu, pismem z 6 grudnia 2017 r. Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Decyzją z 6 kwietnia 2018 r., Wojewoda orzekł w przedmiocie określenia kwoty 173 905,34 zł stanowiącej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia 10 września 2018 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1831/18 oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 września 2018 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej. Sąd I instancji wskazał, że dotacja celowa w rozpoznawanej sprawie dotyczyła finansowania działalności środowiskowego domu samopomocy. Środowiskowe domy samopomocy są ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stowarzyszenie dopuściło się rażących naruszeń w wydatkowaniu środków dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca Gmina słusznie zatem została wezwana do zwrotu dotacji. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4 u.f.p., zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) przepisu art. 169 ust. 4 i 5 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że decyzje zapadłe w przedmiocie zwrotu części dotacji są prawidłowe mimo braku wykazania przez organy, aby wydatkowanie dotacji w kwocie 173.905,34 zł nastąpiło na realizację innego zadania albo innych celów niż prowadzenie środowiskowego domu samopomocy albo było zbędne z punktu widzenia realizacji dotowanego zadania (wydatkowanie dotacji nastąpiło zgodne z umową i na cele na jakie została przyznana); 2) § 14 oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U z 2010 r. Nr 238, poz. 1586) w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że prawidłowe są twierdzenia wskazane w uzasadnieniu wydanych decyzji jakoby wynajmowanie pojazdów, zapewnienie obsługi prawnej oraz sezonowe, związane z uroczystościami okolicznościowymi doposażanie pracowni znajdujących się w środowiskowym domu samopomocy jest zbędne z punktu widzenia funkcjonowania środowiskowego domu samopomocy; - co skutkowało oddaleniem skargi i wydaniem wadliwego wyroku, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego, ustalonego przez organy obu instancji, mimo że został on ustalony nienależycie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i utrzymania w mocy decyzji zapadłych w niniejszej sprawie, które to decyzje wydano z naruszeniem prawa tj.; - bez dokonania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego; - naruszając reguły swobodnej oceny zgromadzonych dowodów w szczególności poprzez nieuzasadnioną i niepopartą argumentami mającymi źródło w przepisach prawa odmowę dania wiarygodności i mocy dowodowej, twierdzeniom i dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony, - mimo braku logiki i konsekwencji w przytaczanych przez organ argumentach. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wydające rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie przepisu art. 11 k.p.a. tj. nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wydanych decyzji do argumentów i twierdzeń skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi przez WSA pomimo nienależytego uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie, które to uzasadnienie nie wyjaśnia z jakich przyczyn organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom niż mającym postać dokumentów; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych, w szczególności brak logicznego wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał te zarzuty za niezasadne; niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz braku szczegółowego odniesienia się do części istotnych zarzutów skarżącej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem oceny prawidłowości zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska zgodnie z którym finansowanie ze środków dotacji wydatków na zakup określonych towarów i usług przeczy idei pomocy społecznej i rażąco narusza cel udzielenia dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie należy rozstrzygnąć, czy wykorzystanie środków pochodzących z dotacji nastąpiło zgodnie z przeznaczeniem właściwym dla celu zadania obejmującego prowadzenie środowiskowego domu samopomocy. W tym kontekście należy wskazać, że Sąd I instancji przeprowadził szczegółową ocenę zakwestionowanych przez Ministra Finansów pozycji kosztowych, trafnie przyjmując - jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - poszczególne kwoty dotacji, ze względu na brak powiązania kosztów z bieżącą działalnością środowiskowego domu samopomocy przy jednoczesnym braku wymaganej cechy oszczędności wydatków publicznych. Trzeba też przy tym podkreślić również brak wykazania w toku postępowania administracyjnego, że w ogóle beneficjentami nabytych dóbr były osoby korzystające z domu pomocy (w szczególności wynajem i eksploatacja, samochodów Audi Q5, Volkswagen Transporter, Mercedes-Benz, Volkswagen T4, a także inne zakupy o charakterze luksusowym). Stanowisko organów w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowe i wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co zostało zasadnie ocenione przez Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie skarżąca w latach 2015 i 2016 część dotacji udzielonych z budżetu państwa w rozdz. 85203 - Ośrodki wsparcia, na działalność bieżącą środowiskowych domów samopomocy, wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem. W zakwestionowanej przez organ kwocie dotacji mieszczą się wydatki na pokrycie kosztów wynajmu i eksploatacji samochodów: Audi Q5 ([...]), Volkswagena Transportem ([...]), Mercedesa ([...]), Mercedesa-Benz V250 ([...]) i Volkswagena T-4 ([...]) - 85 607,82 zł., pokrycie kosztów eksploatacji (koszty zakupu paliwa i napraw) pojazdu marki Fiat Ducato ([...]) - 14 118,82 zł. Pojazd ten znajdował się na stanie ŚDS w M. i nie był wynajmowany przez ŚDS w P., zatem brak podstaw do powiązania tych wydatków z działalnością bieżącą ŚDS w P., obsługę prawną (w tym na konsultacje i doradztwo oraz konsultacje w zakresie zobowiązań podatkowych związanych z działalnością gospodarczą Stowarzyszenia) na rzecz: Kancelarii Radcy Prawnego J. S., Kancelarii Radcy Prawnego J. S., Kancelarii Radcy Prawnego J. S. i Kancelarii adwokackiej adw. P. Ł. - 48 594,97 zł. W związku z tym ostatnim wydatkiem należy wskazać, że z przedstawionych faktur VAT nie wynika, jaka konkretnie usługa prawna, w związku z jakim zdarzeniem i na czyją rzecz była świadczona. Zasadnie zatem organ stwierdził, że dotacja została w tym zakresie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi, co zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do kwestii świadczenia usług medycznych (psychiatrycznych) przez M. S. prowadzącą Indywidualną Specjalistyczną Praktykę Lekarską - 10 830 zł wskazuje, że toku postępowania organ wnioskował o przekazanie dokumentacji potwierdzającej świadczenie usług wobec podopiecznych przez lekarza psychiatrę oraz potwierdzającej współpracę z zespołem wspierająco-aktywizującym (m.in. plany wspierająco-aktywizujące oraz protokoły z posiedzeń zespołu wspierająco-aktywizującego). Strona jednak odmówiła wskazując, że lekarz psychiatra nie jest osoba zatrudnioną w ŚDS, w związku z czym nie należał do zespołu wspierająco-aktywizującego. Nie mógł więc podpisywać się na protokołach z posiedzeń zespołu, ani na planach zespołu. Poza tym należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym podopieczni, którzy wymagają pomocy medycznej (w tym konsultacji psychiatrycznej), mają prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Środowiskowe domy samopomocy co do zasady nie świadczą usług leczniczych i medycznych, lecz usługi w ramach treningów samoobsługi i umiejętności społecznych i te zadania objęte są dotacją z budżetu państwa. Poza tym słusznie zakwestionowano wydatek przewidziany na organizację przez Plaza sp. z o.o. eventu świątecznego, wynajem nagłośnienia - 6 000 zł, zakup 80 szt. paczek świątecznych oraz 25 szt. zestawów prezentowych - 2 999,37 zł, sporządzenie bilansu za 2013 r. przez biuro rachunkowe - 2 500 zł., wydatek ten dotyczył bowiem bilansu za rok 2013, a więc nie dotyczył roku objętego dotacją, która powinna być wykorzystana jedynie na te zadania zrealizowane w roku 2015, na które przyznano dotację. Z oczywistych względów dotacja nie mogła również być wydatkowana na zakup butów firmy Calvin Klein Brenda Baby w wysokości 517 zł., a także inne wydatki skrupulatnie wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym świetle niezasadne okazały się zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 4 i 5 pkt 1 u.f.p., art. 151 p.p.s.a i §14 oraz §20 rozporządzenia. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy są także zarzuty naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku standardów postępowania dowodowego, ponieważ organy dokonały prawidłowych ustaleń znajdujących uzasadnienie w materiale dowodowym, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Poza powyższym podkreślić należy, że analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).