I GSK 208/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4631/21 w sprawie ze skargi K. A. W. na postanowienie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. A. W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r., sygn. V SA/Wa 4631/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu skargi K. A. W. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na postanowienie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Środowiska z [...] września 2016 r. [...]. Decyzja ta dotyczyła zobowiązania Fundacji A z siedzibą w B. (dalej zwanej fundacją) do zapłaty odsetek w kwocie 5 372 zł, w związku z realizacją projektu Przywrócenie właściwego stanu ekosystemów obszaru Natura 2000 "[...]" (nr [...]), którego ww. fundacja była beneficjentem. Decyzją Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] maja 2020 r. nr [...] stwierdzona została odpowiedzialność majątkowa skarżącego za zobowiązania fundacji określone decyzją Ministra Środowiska z [...] września 2016 r. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania podkreślił, że od [...] sierpnia 2016 r. nie jest prezesem zarządu fundacji, na dowód czego przedstawił kopię pisemnej rezygnacji z tej funkcji, złożonej [...] lipca 2016 r. W ocenie strony, okoliczność ta powoduje, że od [...] sierpnia 2016 r. nie może mu zostać przypisana odpowiedzialność za zobowiązania fundacji, a ponadto fundacja w momencie wydania ww. decyzji Ministra Środowiska nie posiadała zarządu, wobec czego nie mogła być reprezentowana w postępowaniu administracyjnym zakończonym jej wydaniem. Oprócz tego skarżący zaznaczył, że umowa o dofinansowanie projektu zawarta została w sposób nieważny, bowiem zgodnie ze statutem fundacji, obowiązującym w dniu jej zawarcia, wymagała ona podpisu dwojga członków zarządu. Tymczasem jedynym członkiem zarządu był ówcześnie skarżący, gdyż drugi członek zarządu - która razem ze stroną podpisała umowę o dofinansowanie - zrezygnowała z członkostwa w zarządzie fundacji z dniem [...] listopada 2012 r. W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności były istotne dla rozstrzygnięcia spraw zakończonych wspomnianymi decyzjami Ministra Środowiska. Ponieważ nie były one znane organowi w chwili wydawania decyzji, stanowią przesłankę wznowienia tych postępowań określoną w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej zwanej: K.p.a.). Organ I instancji - Minister Klimatu i Środowiska, postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego stwierdzając, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem (decyzją skierowaną do fundacji) o wznowienie, wobec czego nie jest on uprawniony, by wnioskować o jego wznowienie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji przypomniał, że w okresie prowadzenia przez Ministra Środowiska postępowania w sprawie zwrotu środków przez Fundację skarżący był prezesem jej zarządu. Jednocześnie dodał, że fakt ten nie mógł jednak uczynić skarżącego stroną tego postępowania. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu skarżący nie miał interesu prawnego (tj. wynikającego z przepisów prawa) w uczestnictwie w tym postępowaniu. Zgodził się z oceną organu I instancji, że interes taki miała wyłącznie fundacja, od której dochodzono zwrotu środków. Zdaniem organu II instancji powyżej przedstawionych wniosków nie zmienia fakt, iż w chwili obecnej skarżący ponosi odpowiedzialność majątkową za zobowiązania fundacji. Wyjaśnił, że odpowiedzialność ta jest wyłącznie skutkiem wydania przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej decyzji z [...] maja 2020 r. Dodał, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji skarżący brał udział w charakterze strony, dzięki czemu miał możliwość przedstawienia wszelkich okoliczności, które - jego zdaniem - mogły rzutować na rozstrzygnięcie. W kwestii stanowiska skarżącego, że złożył on rezygnację z funkcji prezesa zarządu fundacji z dniem [...] sierpnia 2016 r. organ wyjaśnił, że nawet gdyby uznał rezygnację skarżącego z funkcji prezesa zarządu fundacji za wiarygodną, to okoliczność ta nie stanowiłaby przesłanki wznowienia któregokolwiek z postępowań prowadzonych przez Ministra Środowiska. WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi wnioskodawcy na postanowienie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] sierpnia 2021 r., przedmiotową skargę oddalił. Sąd stanął na stanowisku, że organ słusznie uznał, że interes prawny skarżącego ogranicza się wyłącznie do postępowania w sprawie stwierdzenia jego odpowiedzialności za zobowiązania fundacji, nie pozwala zaś kwestionować mu, jako osobie fizycznej, we własnym imieniu, prawidłowości wydania decyzji względem fundacji. W badanej sprawie stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] czerwca 2016 r. była wyłącznie fundacja, czyli osoba prawna. Skarżący - nie będąc podmiotem (adresatem) tej decyzji - nie miał zatem własnego, bezpośredniego interesu prawnego w sposobie rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu otrzymanego przez fundację dofinansowania. Zatem w postępowaniu wznowieniowym skarżący, będąc byłym prezesem zarządu fundacji, a więc jako osoba trzecia odpowiedzialna za zobowiązania fundacji, mógł jedynie wykazać się posiadaniem interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł wnioskodawca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] września 2016 r. podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu skarżący legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu w/w w/w postępowania, a tym samym winien być uznany z stronę postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 28 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu do tego, że skarżący nie posiadał interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Wynika to zaś z faktu, że pełnił on funkcje prezesa fundacji do dnia [...] sierpnia 2016 r. Decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została wprawdzie wydana z 2018 r., jednakże w tym czasie nadal figurował on w rejestrach jako prezes fundacji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w 2021 r. otrzymał wezwanie do zapłaty, będące konsekwencja wydanej decyzji. We wskazanych wyżej okolicznościach skarżący kasacyjnie upatruje swojego interesu prawnego, w wystąpieniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych oraz wyjaśnienie zawartych w nich stwierdzeń. W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć jedynie do wymienienia przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany, tj. winien on wskazać właściwy wzorzec kontroli w tymże zakresie. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował dwa zarzuty. W pierwszym z nich podniósł naruszenie przez WSA w Białymstoku przepisów prawa materialnego, w drugim zaś zarzucił uchybienie przepisom postępowania. W związku z tym stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS). I tak w tym względzie zauważyć należy, że w jedynym zarzucie opartym, na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał na uchybienie przez Sąd I instancji przede wszystkim jednemu przepisowi, tj. mającemu wynikowy charakter, a więc odnoszący się do jednego z możliwych sposobów orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, art. 151 P.p.s.a. Jego zdaniem WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia przedmiotowej regulacji oddalając skargę, na decyzję, która naruszała art. 28 K.p.a, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, gdyż przede wszystkim został on nieprawidłowo skonstruowany, a poza tym opiera się na niejasnych i niesprecyzowanych do końca stwierdzeniach. I tak w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarzut skargi kasacyjnej nie może opierać się w swojej głównej mierze, na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez sąd I instancji regulacji określającej orzecznicze kompetencje sądów administracyjnych (do takich należą zaś zarówno art. 151 P.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Dla swojej skuteczności zarzut natury procesowej musi w swojej treści, w ramach przytoczonych w nim podstaw prawnych, odwoływać się do konkretnych przepisów postępowania, do których naruszenia doszło. W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie jako naruszony przepis w pierwszej kolejności wskazał art. 151 P.p.s.a. Jego zdaniem do naruszenia przedmiotowej regulacji doszło już przez samo oddalenie skargi, która winna być uwzględniona. Dopiero w rozwinięciu przedmiotowego zarzutu wskazał, że podstawą uznania zasadności jego skargi winno być to, że "zaskarżona decyzja", w rzeczywistości postanowienie, naruszało art. 28 K.p.a. W tym ostatnim zakresie skarżący nie sprecyzował swojego twierdzenia, jedynie więc z ogólnikowych stwierdzeń uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że chodziło mu o odmowę przyznania mu statusu strony, z uwagi na brak interesu prawego w rozstrzygnięciu sprawy. Tak więc zarówno treść, jak i charakter twierdzeń procesowego zarzutu rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazuje, że jego autor odwołuje się w nim do pojęcia interesu prawnego, który wywieść można jedynie z konkretnych regulacji prawa materialnego. Wskazując więc na jego istnienie, na gruncie konkretnej sprawy nie można ograniczyć się jedynie do samego art. 28 K.p.a., któremu również nie sposób przypisać stricte procesowego charakteru. Mając więc na względzie powyższe stwierdzić należy, że oceniany zarzut uznać należało za nieskuteczny, jako że jego podstawy prawne nie pozwalają na stwierdzenie uchybienia przez Sąd I instancji przepisom postępowania, zwłaszcza w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczone wyżej argumenty dotyczące zarzucanego przez skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 28 K.p.a. pozostają aktualne również jeżeli chodzi o ocenę zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym wypadku jednak na wstępie rozważań w tym przedmiocie podkreślić należy, że zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., może opierać się na zarzuceniu wadliwej wykładni bądź zastosowania tego rodzaju regulacji. Oznacza to że może on opierać się na twierdzeniach odnośnie zaistnienia jednej z wymienionych w zacytowanych przepisie postaci naruszenia regulacji materialnoprawnych, bądź też obu z nich, co jednak musi w niewątpliwy sposób wynikać z treści zarzutu. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił WSA w Warszawie naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Z tego sformułowania wynika, że skarżący kasacyjnie nawet nie sprecyzował jednoznacznie swoje stanowiska, co do postaci naruszenia wymienionego przez siebie przepisu. Z tego już tylko więc względu odniesienie się do przedmiotowego zarzutu nie jest możliwe. Wynika to zaś ze związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi, co do postaci których nie jest on ani uprawniony, ani też zobowiązany do czynienia ustaleń. Nie może w tym zakresie opierać się również na jakichkolwiek domniemaniach, co do rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej, w zakresie podnoszonych przez niego zarzutów. W tym miejscu należy również powtórzyć, że podnosząc naruszenie przepisu prawa materialnego, w związku z przyjęciem nieistnienia po jego stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy, skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego interes ten miałby wynikać. Powołanie się w tym zakresie jedynie na art. 28 K.p.a., w dodatku bez sprecyzowania postaci jego naruszenia, uznać należy za dalece niewystarczające. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.