I GSK 205/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 75/22 w sprawie ze skargi E. K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 listopada 2021 r. nr OR11-65080-OR1100048/21 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 75/22 na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w sprawie skargi E. K. uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 listopada 2021 r. nr OR11-65080-OR1100048/21 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oraz zasądził koszty postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 15 lutego 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" objętego PROW na lata 2014-2020. W wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy oraz załączonych do niego dokumentów ARiMR uznała, że brak jest przesłanek uzasadniających udzielenie pomocy. W związku z tym organ pismem z dnia 12 listopada 2021 r. odmówił przyznania pomocy finansowej skarżącej, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1843 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Organ stwierdził, że na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 i § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia, pomoc przyznaje się podmiotowi, który wykonuje działalność gospodarczą w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia przez okres co najmniej dwóch lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy; do tego okresu wlicza się również okres zawieszenia prowadzenia tej działalności. Wskazał, że warunki o których mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 i w pkt 2 rozporządzenia muszą być spełnione jednocześnie, tj. przedsiębiorca musi mieć zarejestrowany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) co najmniej jeden z kodów wspieranych w poddziałaniu Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej i go wykonywać, na dowód czego powinien dostarczyć stosowne faktury. Organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia bowiem nie udokumentowała wykonywania zarejestrowanej działalności. Natomiast możliwe udowodnienie prowadzenia działalności usługowej w ramach kodu 01.61.Z nie stanowi wypełnienia warunku o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1, gdyż skarżąca nie wykonywała w badanym okresie tej działalności zgodnie z wpisem do CEIDG, albowiem w tej ewidencji ten rodzaj działalności nie był wówczas i nadal nie jest zarejestrowany. W związku z powyższym nie jest w stanie dostarczyć faktur (paragonów) potwierdzających wykonywanie działalności w ramach kodu 01.63.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 75/22 rozstrzygnięcie stwierdził, że spór pomiędzy organem, a skarżącą sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wspomniane warunki poza tym, że muszą być spełnione łącznie są także ze sobą powiązane w takim znaczeniu, że wnioskodawca powinien prowadzić jedną z działalności wymienionych w załączniku tj. mieć wpisany określony kod PKD i z tej konkretnie działalności wpisanej do CEiDG lub KRS uzyskać określony przychód, który ma wykazać spełnienie drugiej przesłanki. Sąd nie podzielił stanowiska organu. W pierwszej kolejności zauważył, że § 2 ust. 1 pkt 3 statuuje warunek udzielenia pomocy jako wykonywanie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku do rozporządzenia przez okres co najmniej dwóch lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Warunek ten jest spełniony zgodnie z cyt. wyżej § 2 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku, po pierwsze posiadania przez wnioskodawcę wpisu do CEIDG lub KRS i w ramach tej działalności posiadania wpisu o wykonywaniu działalność gospodarczej o podklasie 01.61.Z (Działalność usługowa wspomagająca produkcję roślinną), 01.62.Z (Działalność usługowa wspomagająca chów i hodowlę zwierząt gospodarskich) lub 01.63.Z (Działalność usługowa następująca po zbiorach) i po drugie udokumentowania fakturą VAT lub wydrukiem paragonu fiskalnego kasy rejestrującej wykonania usług rolniczych na określone w przepisie kwoty. W ocenie Sądu pierwszej instancji w § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia ustawodawca wskazał wyłącznie na konieczność udokumentowania fakturą VAT lub wydrukiem paragonu fiskalnego kasy rejestrującej wykonywanie usług rolniczych na określoną kwotę. W przepisie tym ustawodawca istotnie w żaden sposób nie powiązał wykonywanych usług rolniczych z informacją jaka wynika z wpisu do CEiDG. Jeśli zatem skarżąca ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji "Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług rolniczych" objętego PROW na lata 20214 – 2020 wykazała, że ma w CEIDG wpisany co najmniej jeden z trzech ww. kodów i przedstawiła fakturę VAT potwierdzającą faktyczne wykonanie usług rolniczych, w ramach których może być przyznana pomoc na podejmowanie lub wykonywanie działalności gospodarczej, to wypełniła oba wskazane w § 2 ust. 4 rozporządzenia warunki. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1843, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie wykonawcze, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, w szczególności poprzez przyjęcie, że wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalności gospodarczej wymienionej w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia, lecz nie w zakresie działalności, w ramach której podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy udokumentował wykonanie usług rolniczych na kwotę co najmniej 20 tys. złotych brutto, i mniej jednak niż 10 tys. złotych brutto w każdym z 12 miesięcznych okresów poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy, oznacza spełnienie warunku przyznania pomocy, o którym mowa w ww. przepisach rozporządzenia wykonawczego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 4 pkt 2 oraz w zw. z § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że udokumentowanie fakturą VAT wykonania przez podmiot wnioskujący o przyznanie pomocy, usług rolniczych na kwotę co najmniej 20 tys. złotych brutto, nie mniej jednak niż 10 tys. złotych brutto w każdym z 12 miesięcznych okresów poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach działalności nie ujętej w CEiDG, oznacza spełnienie warunku przyznania pomocy, o którym mowa ww. przepisach rozporządzenia wykonawczego: 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. 2022 r., poz. 541, t. j.] poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, w szczególności poprzez przyjęcie, że przedłożenie jednostkowej faktury obejmującej usługę w ramach kodów działalności PKD 01.62.Z, 01.62.Z, 01.63.Z, wykonaną przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie w ramach działalności nie ujawnionej w CEiDG, oznacza spełnienie wymogu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sposób ciągły, w ramach dwuletniego okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. 2022 r., poz. 541, t.j.) poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, i w konsekwencji przyjęcie, że przedłożenie jednostkowej faktury obejmującej usługę w ramach kodów działalności PKD 01.62.Z, 01.62.Z, 01.63.Z, wykonaną przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie w ramach działalności nie ujawnionej w CEiDG, oznacza spełnienie wymogu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sposób ciągły, w ramach dwuletniego okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) polegające na nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia skargi, pomimo że uwzględnia ono dyspozycję przepisów rozporządzenia wykonawczego, w szczególności uwzględnia dyspozycję § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 4 pkt 1 oraz w zw. z § 2 ust. 4 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzą także wskazane w art. 189 p.p.s.a. przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika ponadto, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Z konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istotą zagadnienie prawnego sprawy jest interpretacja § 2 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia MRiRW. Zgodnie z jego § 2 ust. 1 pkt 3 jednym z warunków udzielenia podmiotowi pomocy jest wykonywanie przez niego działalności gospodarczej w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia przez okres co najmniej dwóch lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy; do tego okresu wlicza się również okres zawieszenia prowadzenia tej działalności. Warunek ten zaś, wg § 2 ust. ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MRiRW uważa się za spełniony, jeżeli w okresie ostatnich 24 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy podmiot: zgodnie z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym wykonuje co najmniej jeden z rodzajów działalności gospodarczej wymienionych w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zdaniem organu powyższa regulacja nie może być interpretowana inaczej jak uznanie, że ziszczenie tego warunku oznacza posiadanie wpisu w CEIDG co najmniej jednego z kodów PKD wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego, w okresie 24 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie pomocy. Skarżący nie zgadzając się z takim stanowiskiem wskazuje, że domniemanie prawdziwości wpisu w CEIDG jest wzruszalne poprzez kontrdowody (którymi w sprawie były stosowne dokumenty potwierdzające dokonywanie sprzedaży). Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji powyższych przepisów prawa materialnego nie są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW statuuje warunek udzielenia pomocy jako wykonywanie określonej w załączniku działalności przez okres dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie pomocy. Oznacza to, że chodzi o faktyczne wykonywanie działalności przez wskazany okres. Natomiast z dyspozycji § 2 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia wprost wynika, że warunek ten jest spełniony, gdy z wpisu w CEIDG wynika, że taka działalność była prowadzona przez 24 miesiące poprzedzające złożenie wniosku o udzielenie pomocy. Aktualny na dzień złożenia wniosku o udzielnie pomocy wpis w CEIDG ma zatem potwierdzać prowadzenie działalności oznaczonej danym kodem PKD w oznaczonym okresie (24 miesięcy przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy) i nie ma przy tym znaczenia kiedy, tj. w jakiej dacie, dokonano zmiany wpisu w przedmiocie wskazania rodzaju działalności, o ile zgodnie z rozporządzeniem MRiRW nastąpiło to przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy. Z akt sprawy wywnioskować można, że skarżąca jest przedsiębiorcą wpisanym do CEIDG, w ramach kodu PKD - 01.63.Z tj. działalność usługowa następująca po zbiorach, czyli prowadzi działalność gospodarczą w ramach co najmniej jednego z kodów wymienionych w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia, którą prowadzi od 12 czerwca 2015 r. i działalność ta nie jest zawieszona. W ramach przedstawienia spełnienia drugiego z warunków skarżąca przedłożyła organowi faktury na określone kwoty, w tym fakturę na faktycznie wykonaną usługę rolniczą (talerzowanie) objętą działalnością w ramach kodu 01.62.Z., który nie został przez nią wpisany do CEIDG, ale podlega wsparciu finansowemu zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. Zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny z Sądem pierwszej instancji, że w § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia ustawodawca wskazał na konieczność udokumentowania fakturą VAT lub wydrukiem paragonu fiskalnego kasy rejestrującej wykonywanie usług rolniczych na określoną kwotę. W przepisie tym ustawodawca w żaden sposób nie powiązał wykonywanych usług rolniczych z informacją jaka wynika z wpisu do CEiDG. Jeśli zatem skarżąca ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" typ operacji "Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług rolniczych" objętego PROW na lata 20214 – 2020 wykazała, że ma w CEIDG wpisany co najmniej jeden z trzech kodów i przedstawiła fakturę VAT potwierdzającą faktyczne wykonanie usług rolniczych, w ramach których może być przyznana pomoc na podejmowanie lub wykonywanie działalności gospodarczej, to wypełniła oba wskazane w § 2 ust. 4 rozporządzenia warunki. Również za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stanowiący przepis wynikowy, a więc określający sposób orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego, w sytuacji uwzględnienia skargi z przyczyn związanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, tego rodzaju regulacja nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej, z czym mamy do czynienia w ramach ocenianego zarzutu. Nie odnoszą się one bowiem do konkretnych aspektów sprawy, a więc naruszeń znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego czy też procesowego, ale ich następstw. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).