I GSK 1999/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 295/22 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 9 marca 2022 r. nr WWRPO/2014-2020/7/W/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie realizacji projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy K. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 3 581 (trzy tysiące pięćset osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 września 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 295/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpoznania skargi Gminy K. (dalej skarżąca gmina, beneficjent), uchylił decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej organ) z 9 marca 2022 r. nr WWRPO/2014-2020/7/W/2022 w przedmiocie zwrotu części środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z 23 sierpnia 2021 r. nr WWRPO/2014-2020/18/W/2021, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 12 kwietnia 2017 roku skarżąca gmina zawarła z Województwem Zachodniopomorskim, pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej RPOWZ umowę o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu pn. "[...]" w ramach RPOWZ Oś Priorytetowa 4 Naturalne otoczenie człowieka, Działanie 4.9 Rozwój zasobów endogenicznych (dalej "umowa" ). W dniach 24 - 25 listopada 2020 r. organ przeprowadził kontrolę planową projektu. Zespół kontrolujący dokonał weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania przetargowego pn. "[...]" - dokończenie zadania (zwanego dalej "postępowaniem przetargowym"). W trakcie weryfikacji dokumentów dotyczących postępowania przetargowego stwierdzono m.in. naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm., w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania przetargowego przez zamawiającego, dalej "p.z.p.") w postaci art. 30 ust. 4 p.z.p., poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez odniesienie się do norm bez użycia wyrażenia "lub równoważne". Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. gmina złożyła obszerne wyjaśnienia i zastrzeżenia do stwierdzonych przez organ naruszeń, które znalazły odzwierciedlenie w protokole pokontrolnym z dnia 16 grudnia 2020 r. W piśmie z 1 marca 2021 r. organ odniósł się do zastrzeżeń gminy. Zdaniem organu, wyjaśnienia złożone przez gminę w odniesieniu do naruszenia art. 30 ust. 4 p.z.p nie zasługiwały na uwzględnienie. Naruszenie to należało rozpatrywać zarówno w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego, jak i odpowiadające im przepisy prawa krajowego, do których przestrzegania gmina zobowiązała się, podpisując umowę. Organ utrzymał swoje stanowisko wyrażone w protokole pokontrolnym i uznał, że gmina, przeprowadzając postępowanie przetargowe projektu - dokończenie zadania naruszyła powyższy przepis. Organ wskazał na jednoczesne naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. Z uwagi na brak możliwości obliczenia konkretnego rozmiaru szkody wywołanej naruszeniem art. 30 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p. celem ustalenia wysokości korekty finansowanej organ zastosował metodę wskaźnikową. Finalnie wysokość korekty finansowej wyniosła 10 %. Już na etapie protokołu kontrolnego została podjęta decyzja o obniżeniu standardowo stosowanej wartości 25 % korekty finansowej do wysokości 10 %. Za wymierzeniem stawki w powyższej wysokości przemawiał fakt, że gmina miała zastosować przepis ustawy, który był jasny i nie budził żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do dobrowolnego zwrotu środków w wysokości 88.071,69 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. organ wszczął wobec gminy postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków przekazanych w ramach RPOWZ. Decyzją z 23 sierpnia 2021 r. organ orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą gminę kwoty 88 071,69 zł, stanowiącej równowartość korekty finansowej nałożonej w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości, w wysokości 10 % dofinansowania wskazanego w umowie wraz z odsetkami liczonymi od dnia 4 sierpnia 2020 r., tj. od dnia przekazania środków skarżącej przez organ. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 9 marca 2022 r. organ utrzymał ww. decyzję w mocy. W ocenie organu, skarżąca gmina formułując opis przedmiotu zamówienia w zakresie w jakim powołała się na Polskie Normy, nie zawarła postanowienia stanowiącego o możliwości posłużenia się przez uczestników postępowania w sprawie zamówienia publicznego rozwiązaniami równoważnymi, do czego została zobowiązana wobec przepisu art. 30 ust. 4 p.z.p. W pkt 2.5 na s. 22 SIWZ skarżąca zawarł jedynie postanowienie o następującym brzmieniu: "Nazwy własne, które pojawiają się w dokumentacji projektowej, określają minimalny standard jakości przyjętego materiału lub urządzenia. Wykonawcy mogą zaproponować inne materiały lub urządzenia z zachowaniem równoważnych materiałów technicznych określonych w dokumentacji niniejszego postępowania. Przy zastosowaniu materiałów równorzędnych Wykonawca musi udowodnić, że spełniają one wszystkie wymogi co do klasy, jakości standardu itp. Przedstawiając odpowiednie deklaracje zgodności, certyfikaty, świadectwa dopuszczenia oraz dokładnego opisu zastosowanego materiału równoważnego.". Powyższy zapis nie spełnia w ocenie organu, wymogów formułowanych przez przepisy p.z.p. Ponadto w klauzuli generalnej, która została powyższej wskazana, nie znalazły się żadne wskazania co do cech, parametrów lub funkcjonalności materiałów równoważnych. Beneficjent odnosi się w niej do "nazw własnych", wobec czego organ uznał, iż przedmiot zamówienia w części dotyczących możliwości składania ofert równoważnych był opisany nieprawidłowo. Organ wskazał, że dla oceny równoważności produktów nie wystarczy samo użycie sformułowania "lub równoważny" jak również określenie językowej wykładni pojęcia "równoważny". Konieczne jest użycie sformułowań uściślających i podanie wymogów, parametrów, odnoszących się do dopuszczalnego zakresu równoważności ofert. W dokumentacji dotyczącej zamówienia w szczególności w SIWZ i jego załącznikach, tj. STWiOR gmina nie określiła minimalnych wymogów technicznych co do zaoferowanych produktów, materiałów, technologii wykonania robót i systemów zapewnienia jakości oraz zarządzania tymi systemami, nie podała istotnych dla niego parametrów, które będzie brała pod uwagę, oceniając ich równoważność. Organ podał, że oferta równoważna to taka, która przedstawia przedmiot zamówienia o właściwościach funkcjonalnych i jakościowych takich samych lub zbliżonych do tych, które zostały określone w SIWZ czy jej załącznikach, lecz oznaczonych innym znakiem towarowym, patentem lub pochodzeniem. Istotne jest to, że produkt równoważny to produkt, który nie jest identyczny, tożsamy z produktem referencyjnym, ale posiada pewne, istotne dla zamawiającego, zbliżone do produktu referencyjnego cechy i parametry. Organ podał, że każdy materiał, produkt cechuje się wieloma parametrami i właściwości przypisanymi wyłącznie temu konkretnemu produktowi. Stąd niezwykle istotne jest podanie przez zamawiającego na etapie sporządzenia SIWZ parametrów, które jego zdaniem są istotne dla oceny, czy dany produkt jest produktem równoważnym. Bez doprecyzowania zakresu wymaganej równoważności, zamawiający nie jest w stanie ocenić zaproponowanych zamienników pod kątem ich równoważności, dlatego konieczne jest określenie minimalnych wymagań technicznych w zakresie parametrów oferowanych wyrobów. W takiej również sytuacji, wykonawcy nie znając szczegółowych potrzeb zamawiającego, są niejako "skazani" na uznaniowość zamawiającego w zakresie oceny złożonych ofert i zaproponowanych w nich zamienników danych materiałów, a to z kolei może mieć wpływ na zainteresowanie konkretnym postępowaniem przetargowym przez mniejszą liczby oferentów, którzy do niego przystąpią. W ocenie organu, z opisaną sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, albowiem gmina posługując się ogólnymi zapisami, przywołanymi powyżej, w rzeczywistości nie uszczegółowiła co rozumie pod podjęciem rozwiązań równoważnych do opisanych w zamówieniu. Organ wskazał, iż wysoki poziom konkurencyjności w przetargu nie przesądza o tym, iż nie mogło dojść do szkody w budżecie UE. Organ podał, że fakt, iż cztery podmioty złożyły swoje oferty, a także że żaden z potencjalnych wykonawców nie złożył zapytania dotyczącego opisu przedmiotu zamówienia, nie wyklucza, iż do postępowania mogły się zgłosić podmioty, które mogły zaproponować niższą cenę za wykonanie zamówienia. W ocenie organu, nie można wykluczyć, że potencjalni oferenci zaproponowaliby równoważne produkty, materiały, technologie wykonania robót i systemów zapewnienia jakości oraz zarządzania tymi systemami, które również spełniałyby oczekiwania gminy, a których cena byłaby niższa niż ta w ofercie ostatecznie wybranej. Zdaniem organu, powyższym działaniem gmina ograniczyła też dostęp do zamówienia wykonawcom, w szczególności zagranicznym, którzy funkcjonują i realizują roboty budowlane, dostawy czy usługi zgodnie z równoważnymi normami obowiązującymi w tych krajach. Zdaniem organu, szkoda w budżecie UE miała charakter potencjalny. Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił wydane w sprawie decyzje w obu instancjach, umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Po przytoczeniu przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, sąd pierwszej instancji wskazał, że gmina zobowiązała się do realizacji projektu w zakresie wskazanym we wniosku o dofinansowanie i terminach w nim określonych, ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasad optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, Regulaminem konkursu, wytycznymi horyzontalnymi oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie jego celów oraz wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Gmina była zobowiązana do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie z procedurami określonymi w zasadach, stanowiących załącznik nr 5 do umowy oraz przepisami p.z.p. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko gminy, że nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 4 p.z.p. Wskazał, że gmina na własnej stronie internetowej i w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłosiła ww. zamówienie. Przedmiotem zamówienia były roboty budowlane niezbędne do zakończenia zadania polegającego na budowie Centrum [...] ze wszystkimi niezbędnymi pracami towarzyszącymi, które zostały szczegółowo opisane w rozdziale drugim SIWZ oraz dołączonej dokumentacji. W dokumentacji projektowej, jak i STWiOR, stanowiącej załącznik do SIWZ gmina odniosła się do szeregu: norm materialnych, norm technologii wykonania robót i norm dotyczących systemów zapewnienia jakości zarządzania tymi systemami. Sam fakt, że w opisie przedmiotu zamówienia przy każdej z norm nie użyto słów "lub równoważne" nie miał znaczenia dla rozpoznania sprawy. Zdaniem sądu pierwszej instancji, prawidłowość opisu przedmiotu zamówienia nie można oderwać od zapisów STWiOR, które umożliwiały wykonawcy zastosowanie innych materiałów lub urządzenia z zachowaniem równoważnych parametrów technicznych określonych w dokumentacji niniejszego postępowania. Z akt wynikało, że gmina użyła sformułowania: "Nazwy własne, które pojawiają się w dokumentacji projektowej, określają minimalny standard jakości przyjętego materiału lub urządzenia. Wykonawcy mogą zaproponować inne materiały lub urządzenia z zachowaniem równoważnych parametrów technicznych określonych w dokumentacji niniejszego postępowania. Przy zastosowaniu materiałów równorzędnych Wykonawca musi udowodnić, że spełniają one wszystkie wymogi co do klasy, jakości standardu, itp. przedstawiając odpowiednie deklaracje zgodności, certyfikaty, świadectwa dopuszczenia oraz dokładnego opisu zastosowanego materiału równoważnego". Takie określenie użyte w opisie zamówieniu według sądu, było wystarczające i można uznać je za tożsame ze znaczeniem słów "lub równoważne". Sąd pierwszej instancji uznał, że gmina opisała przedmiot zamówienia, w tym jego elementy, do których dopuszczała zamienniki równoważne, w taki sposób, że wykonawcy nie mieli wątpliwości o jakich parametrach oraz na jakich warunkach mogą zaoferować konkretny produkt, który spełniałby wymagania określone w opisie przedmiotu zamówienia. Wykonawca, żeby zaproponować przedmiot równoważny, musiał tylko porównać go z daną normą w zamówieniu. Jest to prosta czynność. Umieszczenie zapisu "lub równoważne" przy wszystkich normach w zamówieniu, niczego by nie zmieniło. W ocenie sądu, zapis pkt 2.5 znajdujący się na stronie 22 SIWZ stanowił doprecyzowanie wymagań umożliwiających zamawiającemu precyzyjną ocenę spełnienia warunku równoważności, a tym samym bezstronną ocenę złożonych ofert. Wskazany opis był sporządzony w sposób jasny, zrozumiały i zawierający wszystkie elementy niezbędne do prawidłowego sporządzenia oferty. Faktem jest, że gmina posłużyła się w ww. zapisie rodzajem klauzuli generalnej, lecz uzyskano w ten sposób możliwość elastyczności przy wykonywaniu zamówienia przez wykonawców (nie można zapominać, że część prac przeprowadzano w czasie epidemii COVID-19 i ogólnie znanymi trudnościami przy zamawianiu towarów budowlanych na skutek przerwania łańcucha dostaw). Wymaganie przez organ, żeby przy każdej z użytych norm w przedmiocie zmówienia widniał zapis "lub równoważne", w ocenie sądu, narusza zasadę proporcjonalności. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że opis przedmiotu zamówienia z użyciem ww. klauzuli generalnej w tej konkretnej sprawie uniemożliwił zgłoszenie się innych oferentów, co mogło doprowadzić do powstania potencjalnej szkody w budżecie UE. Skoro opis przedmiotu zamówienia nie naruszał przepisu art. 30 ust. 4 p.z.p. nie było podstaw do zastosowania korekty finansowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 176 § pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 29 ust. 3 p.z.p. w zw. z art. 30 ust. 4 p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie i stwierdzenie, że zastosowanie przez Skarżącego w opisie przedmiotu zamówienia klauzuli generalnej dopuszczającej stosowanie rozwiązań równoważnych w przypadku, gdy zamawiający posłużył się "nazwami własnymi" jest tożsame z dopuszczeniem rozwiązań równoważnych również w zakresie w jakim Skarżący posłużył się w opisie przedmiotu zamówienia Polskimi Normami, co skutkowało stwierdzeniem, że Skarżący prawidłowo zrealizował obowiązek wynikający z art. 30 ust. 4 p.z.p.; 2) naruszenie przepisu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.), dalej zwanego "Rozporządzeniem nr 1303/2013" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że zastosowany przez Skarżącą opis przedmiotu zamówienia nie uniemożliwił zgłoszenia się innych wykonawców, co mogło doprowadzić do powstania potencjalnej szkody w budżecie UE, podczas gdy Skarżący w opisie przedmiotu zamówienia nie dopuścił możliwości stosowania rozwiązań równoważnych w zakresie w jakim powołał się na Polskie Normy, jak również nie wskazał żadnych parametrów oraz cech pozwalających ustalić porównywalność danego rozwiązania, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisu art. 30 ust. 4 p.z.p., w sposób prowadzący do powstania potencjalnej szkody w budżecie UE, gdyż zaistniała hipotetycznie możliwość odstąpienia od udziału w postępowaniu wykonawców; którzy Polskich Norm nie posiadali, a mogli wykonać przedmiot zamówienia za niższą cenę, co stanowi o powstaniu nieprawidłowości uzasadniającej nałożenie korekty finansowej przez Organ; 3) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 9 marca 2022 r., nr WWRPO/2014-2020/7/W/2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr WWRPO/2014-2020/18/W/2021 pomimo tego, że zachodziły przesłanki uzasadniające orzeczenie zwrotu od Skarżącego dofinansowania w kwocie 88.071,69 zł otrzymanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr [....] (dalej zwanej: "Umową o dofinansowanie") z uwagi na naruszenie przez Skarżącą przepisu art. 30 ust. 4 ustawy, kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 3 Rozporządzenia 1303/2013, co skutkowało niesłusznym umorzeniem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Organ. Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca gmina wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności zasądzenie zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże dla oceny kontrolowanego orzeczenia pierwszorzędne znaczenie ma właściwa wykładnia prawa materialnego, poprzez pryzmat której należy dopiero dokonać analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, szczególnie że ograniczają się one jedynie do niezasadnego uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji skargi gminy i umorzenia postępowania administracyjnego. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania zasadności stanowiska sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w toku realizacji projektu pn. "[....]" skarżąca gmina nie dopuściła się naruszenia art. 30 ust. 4 p.z.p., a w konsekwencji do nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 co nie uzasadniało żądania od gminy zwrotu części przyznanej jej dofinansowania. Na tym tle zostały sformułowane przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 4 p.z.p. i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Zgodzić się należało ze skarżącym kasacyjnie organem, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni treści art. 30 ust. 4 p.z.p. co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że przepis ten nie został naruszony przez skarżącą gminę. Na wstępie należy wskazać, że w myśl 29 ust. 1 p.z.p. przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Zgodnie z zasadą wyrażoną w ust. 2 art. 29 p.z.p. przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Na mocy zaś ust. 3 art. 29 p.z.p przedmiotu zamówienia nie można opisywać przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę, jeżeli mogłoby to doprowadzić do uprzywilejowania lub wyeliminowania niektórych wykonawców lub produktów, chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy "lub równoważny". Uszczegółowienie ogólnych zasad opisywania przedmiotu zamówienia zostało dokonane przez ustawodawcę w art. 30 ust. 4 p.z.p. zgodnie z którym opisując przedmiot zamówienia przez odniesienie do norm, europejskich ocen technicznych, aprobat, specyfikacji technicznych i systemów referencji technicznych, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 3, zamawiający jest obowiązany wskazać, że dopuszcza rozwiązania równoważne opisywanym, a odniesieniu takiemu towarzyszą wyrazy "lub równoważne". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis powyższy jest jednoznaczny i nie wymaga wykładni innej niż prosta wykładnia językowa. Ponieważ ustawodawca użył jednoznacznego sformułowania "lub równoważne" przywołując nawet ten zwrot w cudzysłowie, to nie można tych sformułowań zastępować innymi określeniami o podobnym znaczeniu. W niniejszej sprawie beneficjent w sporządzonej dokumentacji projektowej jak również w STWiOR stanowiącej załącznik do SIWZ odniósł się do szeregu norm materiałowych (PN-EN, PN-R, PN-B), technologii wykonania robót (PN, PN-EN) jak również norm dotyczących systemów zapewnienia jakości zarządzania tymi systemami (ISO, PN-ISO, PN-EN ISO). Nie budzi wątpliwości, że taki sposób opisania przedmiotu zamówienia jest dopuszczalny jednakże nie zwalniało to beneficjanta od obowiązku dopuszczenia rozwiązań równoważnych opisywanym, co przewidywał wprost art. 30 ust. 4 ww. ustawy. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, brak użytych sformułowań "lub równoważne" przy opisie poszczególnych przedmiotów zamówienia, miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem treść pkt 2.5 na s. 22 SIWZ, w którym beneficjent odwołał się do "Nazw własnych pojawiających się w dokumentacji projektowej (...)" nie świadczy o spełnieniu wymagań określonych w art. 30 ust. 4 p.z.p. Normy techniczne PN-EN, PN-R, PN-B, PN-ISO, ISO) nie są nazwami własnymi, ponadto treść pkt 2.5 SIWZ wskazuje, że wykonawcy mogą zaproponować inne materiały lub urządzenia z zachowaniem równoważnych materiałów technicznych określonych w dokumentacji niniejszego postępowania a zatem przyjęta "klauzula generalna" odnosi się wyłączenie do materiałów lub urządzeń. Tymczasem beneficjent, w sporządzonej dokumentacji nie tylko odnosił się do norm materiałowych ale również do norm technologii wykonania poszczególnych robót jak i systemów zarządzania jakością. Niewątpliwie te dwie kategorie norm nie mieszczą się w pojęciu materiałów i urządzeń. Zgodzić się zatem należało ze skarżącym kasacyjnie organem, że użyte przez beneficjenta pojęcie "nazw własnych" w klauzuli zastosowanej w art. 2.5 SIWZ nie mogło być uznane za spełnienie wymagań stawianych przez art. 30 ust. 4 w zw. z art. 29 p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działania skarżącej gminy, która w opisie przedmiotu zamówienia posłużyła się precyzyjnymi normami, nie tylko materiałowymi ale również odnoszącymi się do technologii wykonania robót jak i systemów jakości, bez dopuszczenia wprost możliwości rozwiązań równoważnych, jednoznacznie narusza nie tylko art. 30 ust. 4 p.z.p. ale także art. 7 ust. 1 p.z.p. w myśl którego zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Owszem, realizując powyższy obowiązek beneficjent nie jest zobowiązany przy każdej normie wprowadzać zapisu "lub równoważne", może wprowadzić klauzulę ogólną czy generalną odnoszącą się do wszystkich norm zawartych w dokumentacji projektowej, ale musi to uczynić w taki sposób aby nie było jakichkolwiek wątpliwości, że dopuszcza rozwiązania równoważne opisywanym, aby nawet potencjalnie nie naruszyć zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania potencjalnych wykonawców. Wprowadzony przez skarżącą gminę pkt 2.5 SIWZ tego warunku nie spełniał. Zgodzić się należało z organem, że wprowadzony zapis nie zawierał sformułowań uściślających czy wskazujących parametry i wymogi odnoszące się do dopuszczalnego zakresu równoważności ofert. Słusznie zatem wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia art. 30 ust. 4 p.z.p. wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Owszem nie każde naruszenie przepisów prawa, w tym prawa wspólnotowego (którym jest również art. 30 ust. 4 p.z.p.) musi się wiązać z wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 a w konsekwencji z obowiązkiem stosowania korekt i zwrotu środków unijnych, bowiem obok stwierdzenia naruszenia procedur należy również wykazać, że naruszenie to spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Jednakże zdaniem NSA, w realiach niniejszej sprawy, organy wykazały, że istniała potencjalna możliwość wyrządzenia szkody w budżecie UE, bowiem brak zawarcia w SIWZ przy opisie przedmiotu zamówienia możliwości posługiwania się przez oferenta innymi niż normy PN-EU, PN-R, PN-B, PN-ISO, ISO normami równoważnymi mógł ograniczyć liczbę oferentów, co stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że gdyby SIWZ były sformułowane prawidłowo, zgłosiłoby się więcej oferentów, a zaproponowana cena byłaby niższa niż wybrana przez beneficjenta. Takie a nie inne sformułowanie SIWZ stwarzało zagrożenie, że część oferentów, szczególnie zagranicznych, zrezygnowała ze złożenia ofert bowiem odczytując warunki SIWZ, mogła zakładać, że w sytuacji nie spełnienia przez posiadane wyroby lub świadczone usługi wskazanych norm PN-EN, PN-R, PN-B, PN-ISO, ISO, ich oferta zostanie automatycznie odrzucona. Nie ma przy tym znaczenia dla powyższej oceny, że nikt nie zwrócił się do skarżącej gminy z pytaniami dotyczącymi SIWZ, bowiem sama liczba złożonych ofert nie wyklucza naruszenia zasady uczciwej konkurencji. Konkurując stwierdzić należało, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 4 p.z.p. przyjmując, że w niniejszej sprawie treść SIWZ, w zakresie opisu przedmiotu zamówienia, która wskazywała na konieczność spełnienia wymogów lub zgodności ze wskazanymi konkretnymi normami PN-EN, PN-R, PN-B, PN-ISO, ISO bez wyraźnego wskazania, że dopuszczalne są normy równoważne, nie narusza powyższego przepisu. Powyższe doprowadziło do błędnego przyjęcia, że opis przedmiotu zamówienia został sporządzony bez naruszeniem procedur i zasad. Mając powyższe rozważania na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Konsekwencją uznania, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 4 p.z.p. jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu Województwa wydanych w obu instancjach i umorzenia postępowania administracyjnego. Tym samym skuteczny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Przyjąć należało, w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Zarząd Województwa wydał zaskarżoną decyzję prawidłowo, opierając się o treść art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uznając, że w sprawie zostały naruszone procedury i zasady określone w art. 30 ust. 4 i art. 7 ust. 1 p.z.p. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 3581 zł, przy czym na kwotę tę składają się równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (881 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, który prowadził sprawę w pierwszej instancji (2700 zł).