I GSK 198/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 137/22 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2021 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-3364/2021-RED w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 137/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi M. Ł. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2021 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-3364/2021-RED w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 7 kwietnia 2020 r., skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres maj 2020 r. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. Organ wskazał, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych w terminie nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Tego warunku strona nie dopełniła, w związku z czym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Dokumenty rozliczeniowe zostały przesłane po terminie tj. w dniu 13 lipca 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia prawy organ administracji decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. utrzymał w mocy własną ww. decyzję z dnia 11 sierpnia 2020 r., przedstawiając tożsame stanowisko. Powyższa decyzja została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 215/21. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że procedowanie organu rozpoznającego wniosek nie spełnia wymogów wynikających z przepisów k.p.a. Organ powinien wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwać, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. WSA podkreślił, że organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a przynajmniej taki nie został w ogóle przedstawiony w uzasadnieniu. Strona składając wniosek z 7 kwietnia 2020 r. (w decyzjach błędnie oznaczony jako wniosek z 17 kwietnia 2020 r.) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjowała postępowanie, które powinno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji nie była wyjaśniana kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów sprawozdawczych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ w obu decyzjach, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych zawarły w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Nie wezwano skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie. Sąd podkreślił również, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w kwietniu 2020 r., organ miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji nakazał organowi również wzięcie pod uwagę nowelizacji ustawy COVID-19 dokonanej ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ nie wykonał nałożonych na niego poprzednim wyrokiem obowiązków. WSA w poprzednim wyroku wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał na obowiązek wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz czuwania, by osoby uczestniczące nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nadto zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania i informowania w jego toku warunkach, zasadach i trybie skorzystania ze zwolnienia, konieczności przedłożenia dokumentów i terminie na ich złożenie. Sąd rozpoznając po raz pierwszy sprawę uchylił decyzję gdyż stwierdził, że organ nie podjął żadnych czynności w postępowaniu, do których był zobowiązany. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organ ograniczył się do uzasadnienia powodów odmowy uwzględnienia wniosku o przewrócenie terminu do złożenia wniosku, jednak całkowicie pominął i nadal nie zastosował przepisów k.p.a., na które wskazał Sąd. Sposób przeprowadzenia postępowania był zatem taki sam jak za pierwszym razem. WSA zaznaczył, że strona nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu. Jeżeli zatem organ miał już w kwietniu 2020 r. informować stronę o niezłożeniu wymaganych deklaracji, a tego nie uczynił i to uchybienie wytknął mu Sąd, to nie może ponownie odmawiać zwolnienia zasłaniając się tym, że termin na złożenie deklaracji upłynął 30 czerwca 2020 r. Owszem, termin ten upłynął, lecz to organ pozostawał bierny wobec braków wniosku o zwolnienie. Organ dostrzegając te braki winien wskazać stronie na konieczność ich uzupełnienia na tyle wcześnie, by strona mogła to uczynić przed upływem terminu na złożenie deklaracji. Jeżeli tego nie uczynił, to nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami k.p.a. A skoro tak, to strona nie mogła ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z wygenerowania deklaracji przez ZUS w lipcu 2020 r. Organ winien uznać te deklaracje za złożone w terminie i ocenić, czy strona spełnia pozostałe wymogi udzielenia zwolnienia z opłacania składek. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 31zq ust. 1 i 3 oraz art. 31zo ust. 1 oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19 (Dz. U z 2021 r., poz. 2095); (w uzasadnieniu wyroku wskazana nowelizacja ustawy COVID dodająca ww. art. 15zzzzzn2 Dz. U. z 2020r. poz. 2255) przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, (w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, czyli jej kolejnego rozpoznania przez organ, któremu Sąd nakazał wzięcie pod uwagę nowelizacji ustawy o COVID dodającej ww. art. 15zzzzzn2), że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu, w zawiadomieniu tym wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, - i po jego złożeniu przez stronę organ nie może odmówić zwolnienia i winien uznać deklaracje złożone z uchybieniem terminu, za złożone w terminie i ocenić tylko, czy strona spełnia pozostałe wymogi udzielenia zwolnienia z opłacania składek; a także, że organ przytoczył jedynie przepis ww. art. 31 zq ust. 8 ograniczając się do stwierdzenia, ze deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie, nie wyjaśniając istoty sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, w tym: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a; art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.: art. 7 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 9 k.p.a., w związku z art. 31 zq ust. 8 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, podczas, gdy do naruszenia wskazanych przepisów nie doszło, gdyż organ przeprowadził postępowanie prawidłowo, zgodnie z ww. przepisami k.p.a., wyjaśniając istotę sprawy; wykonując, wbrew temu jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nałożone na niego poprzednim wyrokiem obowiązki. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ jak i skarżący zrzekli się rozprawy. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie tych przepisów w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zastosowanie znajduje również art. 79a § 1 k.p.a., z mocy którego w postępowaniu wszczętym na żądnie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zastosowanie znajduje również art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 ww. regulacji). Problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r. o sygn. II GSK 907/22 wskazujące, że odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. NSA wskazał w ww. wyroku, że celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zdaniem NSA zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną NSA w ww. wyroku przyjął, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. NSA stwierdził, że intencją ustawodawcy było objęcie zakresem wprowadzonej regulacji wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków. Podniesiono przy tym, że cechą wspólną terminów wskazanych w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy COVID ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. W konkluzji powyższych rozważań NSA jednoznacznie stwierdził, że analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie także terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Już tylko na marginesie dodać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadza on jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Akcentuje się również, że pomimo, że z przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ nie zrealizował wytycznych WSA, czym naruszył bezpośrednio art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania, zaś działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.