I GSK 1976/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. [...] S.A. w Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 118/21 w sprawie ze skargi L. [...] S.A. w Ch. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 października 2020 r. nr DZF-XII.025.33.2019.IM.10 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasadza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz C. [...] S.A. w Ch. kwotę 23.223 (dwadzieścia trzy tysiące dwieście dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 118/21 oddalił skargę L. [...] S.A. w Ch. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 października 2020 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka zawarła w dniu 25 marca 2013 r. umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]", w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie: 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie: 8.1.1. Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Zgodnie z umową projekt miał być zrealizowany w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 30 listopada 2014 r. W toku realizacji projektu przekazano transzę dofinansowania w łącznej wysokości 461.487,61 zł. Zaś w wyniku kontroli planowej przeprowadzonej w dniach 7–9 maja 2014 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących m.in.: postępu rzeczowego projektu, braku udokumentowania wyboru personelu projektu, dokumentowania wydatków, rekrutacji uczestników, informacji i promocji projektu. Decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we Wrocławiu określił kwotę zwrotu dofinansowania projektu w wysokości 461.487,61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy środków. Następnie decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a." – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Spółka wystąpiła ze sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji kasacyjnej z dnia 26 stycznia 2018 r. gdzie następnie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 1142/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw. Na skutek skargi kasacyjnej spółki, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I GSK 3515/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok wskazany powyżej przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, gdzie Sąd ten rozpoznając sprawę ponownie, uchylił decyzję z dnia 26 stycznia 2018 r. Następnie ponownie rozpatrując odwołanie spółki, zaskarżoną decyzją z dnia 22 października 2020 r., organ odwoławczy – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił w całości decyzję z dnia 8 czerwca 2017 r. i orzekł o zwrocie kwoty 461.487, 61 zł wraz z odsetkami. Oddalając skargę spółki Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie rozpatrywał innej sprawy niż organ pierwszej instancji. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Nadmienił, że poza przedmiotem sporu w sprawie było to, że spółka nie zrealizowała projektu, co skutkowało rozwiązaniem umowy o dofinansowanie Dalej wskazał, że spółka nie sformułowała w skardze żadnych zarzutów o charakterze merytorycznym, ani twierdzeń zmierzających do obalenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, gdzie zdaniem Sądu spór w sprawie dotyczył w istocie tego, czy zwrot dofinansowania winien nastąpić z zastosowaniem reguły proporcjonalności w pełnej wysokości, czy też kwota dofinansowania winna zostać pomniejszona proporcjonalnie do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Odnosząc się do niezrealizowanych kryteriów Sąd wskazał, że spółka nie przedstawiła jednak zaświadczeń/certyfikatów z egzaminu zewnętrznego. Ponadto spółka nie zrealizowała szkoleń językowych, a także szkoleń zawodowych zgodnie z założonym w projekcie wymiarem godzinowym i częstotliwością, co potwierdzają listy obecności i dzienniki zajęć. Z kolei w odniesieniu do niezrealizowania kryterium pierwszeństwa w rekrutacji dla osób niepełnosprawnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwołał się do przygotowanego przez spółkę Regulaminu rekrutacji i uczestnictwa w projekcie, z którego w żadnej mierze nie wynikało, by w procesie rekrutacji weryfikowano informacje o niepełnosprawności kandydatów na uczestników projektu, czego nie kwestionowała również sama spółka w swoich wyjaśnieniach. Tym samym nie sposób przyjąć, że zapewniono osobom niepełnosprawnym pierwszeństwo w procesie rekrutacji, co założono we wniosku. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że spełnione zostały przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) - dalej: "u.f.p."., tj. § 3 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie, co tym samym obligowało organy do dochodzenia zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że fakt, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i wydał decyzję o identycznym rozstrzygnięciu nie jest istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności podczas gdy sentencja i uzasadnienie wydanej przez niego decyzji odpowiadała treści decyzji organu pierwszej instancji, - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie doszło do niewypełnienia przez organ więżących go zaleceń wydanych przez sąd uprzednio orzekający. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się uzasadniony. Katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć organu administracji w postępowaniu administracyjnym jest zamknięty. W przepisach art. 138 § 1, 2 i 4 k.p.a. zamieszczono enumerację pozytywną formuł orzeczniczych organu, które zapaść mogą w wyniku rozpatrzenia odwołania. Mają one charakter rozłączny i niezastępowalny. Każda z nich przewidziana spełniać ma inne cele w postępowaniu i wywołuje odmienne konsekwencje prawne. Istotna w tej sprawie kwestia dotyczy rozróżnienia pomiędzy wydawaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz decyzji zapadającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczeniu co do istoty sprawy w całości albo w części. Utrzymanie decyzji w mocy należy do orzeczeń merytorycznych, które zapada wówczas gdy w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania okazuje się, że przyjęty w decyzji organu pierwszej instancji wynik stosowania prawa jest prawidłowy. Decyzja o utrzymaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji w mocy powinna zapaść także wówczas, gdy w motywach decyzji organu pierwszej instancji występują pewne mankamenty, które nie niweczą jednak prawidłowości poczynionych ustaleń i ocen prawnych. Wówczas wystarczy tylko decyzję organu odwoławczego opatrzyć poprawnymi motywami, wskazując na mankamenty zaskarżonej decyzji w tym zakresie (zob. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak i inni, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s ...). Jeżeli zatem organ odwoławczy dochodzi do przekonania, że zaskarżona decyzja nosi prawidłową treść, to w zasadzie nie ma możliwości wydania orzeczenia o innej treści, niż utrzymanie jej w mocy. Pewne wyjątki wiązać należy np. z cofnięciem odwołania, ale kwestia ta nie należy do istoty sprawy. Drugiej, wspomnianej kompetencji organu odwoławczego przypisuje się w literaturze miano orzekania merytoryczno – reformatoryjnego, dlatego że pod względem treści orzeczenia zmianie ulega zakres wynikających z decyzji wydanej w pierwszej instancji praw lub obowiązków jednostki (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 723 – 725). Decyzja tej treści zapaść może wyłącznie w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do wniosku, że wynik stosowania prawa przez organ pierwszej instancji jest błędny i zachodzi potrzeba wprowadzenia zmian w tym zakresie. Ustawa procesowa nie zna natomiast rozstrzygnięcia, które z jednej strony uchyla zaskarżoną decyzję w całości, a z drugiej strony – orzeczenie organu odwoławczego powiela treść zaskarżonej decyzji. Pod względem merytorycznym sytuacja adresata nie ulega żadnej zmianie. Rozwiązanie to jawi się jako pewnego rodzaju połączenie kompetencji określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Tymczasem, jak już zasygnalizowano, mają one charakter rozłączny i wszelkie kompilacje w tym zakresie są niedopuszczalne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie to, że organ odwoławczy dopuścił się tego rodzaju scalenia formuł orzeczniczych, ale nie przypisał mu naruszenia prawa. Tymczasem uchybienie to nosi znamiona istotnego, bo można powziąć wątpliwości co do sytuacji prawnej adresata takiej decyzji. Tu zaś niepewności być nie może; każde orzeczenie organu administracji powinno być jednoznaczne i podjęte na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi nie tylko art. 6 k.p.a., ale również art. 7 Konstytucji. Rozstrzygając sprawę skarżącej spółki ponownie, organ odwoławczy wybierze tylko jedną z dostępnych w art. 138 § 1, 2 lub 4 k.p.a. podstawę orzekania i uwzględni rozłączność formuł rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), a także art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 23 223 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w przed Sądem pierwszej instancji oraz postępowaniu kasacyjnym, w wysokości 16 200 zł a także zwrot kosztów sądowych, obejmujący: zwrot uiszczonego przez spółkę wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 2308 zł, zwrot wpisu od skargi, w kwocie 4615 zł, a także zwrot opłaty kancelaryjnej, poniesionej przez spółkę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę.