I GSK 196/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 261/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 19 marca 2019 r. nr ZRPO-III.431.1.1.2019.POMA w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w L. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 261/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 19 marca 2019 r. nr ZRPO-III.431.1.1.2019.POMA w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A sp. z o. o. z siedzibą w L. zawarła w dniu 13 lipca 2017 r. z Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Projekt zakładał objęcie wsparciem 7 200 osób i miał na celu wzmocnienie działań profilaktycznych w zakresie wykrywania chorób X we wczesnym stadium, rozpoczęcie leczenia i w konsekwencji wydłużenia aktywności zawodowej uczestników projektu. Projekt miał być realizowany w okresie od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 30 listopada 2018 r. Zgodnie z umową całkowita wartość projektu miała wynosić 1 801 440 zł. Kwota dofinansowania została określona na 1 711 368 zł i stanowiła nie więcej niż 95% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu. Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie 90 072,00 zł. Kontrola projektu przeprowadzona w dniach od dnia 13 do dnia 15 lutego 2018 r. wykazała, że beneficjent na realizację indywidualnych działań edukacyjnych, finansowanych w ramach szczegółowego budżetu projektu podpisał umowy kontraktowe (umowy zlecenia) z personelem medycznym, nie dopełniając obowiązku stosowania zasady konkurencyjności, zgodnie z § 23 umowy o dofinansowanie oraz obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z podrozdziałem 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W konsekwencji Zarząd Województwa nałożył na beneficjenta korektę finansową o stawce 100%. W związku ze złożonymi wyjaśnieniami beneficjenta Instytucja Zarządzająca ostatecznie w dniu 14 maja 2018 r. poinformowała o zastosowaniu korekty finansowej w wysokości 25% wydatków kwalifikowalnych. Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. Instytucja Zarządzająca wezwała beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 52 140,75 zł wraz z odsetkami w terminie 14 dni. W związku z brakiem zwrotu środków Zarząd Województwa Lubelskiego wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. zobowiązał A do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem przepisów. Decyzją z dnia 19 marca 2018 r. Zarząd Województwa Lubelskiego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że stosownie do postanowień zawartej umowy o dofinansowanie skarżąca spółka zobowiązała się do udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych programowych. W § 23 ust. 1 umowy przewidziano bowiem, że beneficjent jest zobowiązany do udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu. Jak przewidziano w pkt 1.10.4 Wytycznych programowych, w celu spełnienia wymogów zasady konkurencyjności beneficjent upublicznia swoje zapytanie ofertowe na stronie internetowej wskazanej w komunikacie ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca zawierając umowę zobowiązała się do stosowania zasady konkurencyjności określonej w Wytycznych programowych oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Ponadto wprost zobowiązanie do stosowania tej zasady zostało wyrażone w § 23 umowy z dnia 13 lipca 2017 r. Zarówno postanowienie umowne, jak i wytyczne przewidywały bowiem obowiązek stosowania zasady konkurencyjności Zapisy dotyczące działania lekarzy i pielęgniarek niewątpliwie opisywały finalny sposób realizacji celów projektu. Same przez się nie mogą być jednak traktowane jako wprowadzające odstępstwo od udzielania przez beneficjenta zamówienia w ramach projektu na zasadzie konkurencyjności. Konsekwentnie nie można także uznać, że podpisując umowę Instytucja Zarządzająca zaakceptowała takie odstępstwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że zgodnie ze szczegółowym budżetem projektu koszt realizacji zadania w etapie pierwszym realizacji projektu wynosił 468 000,00 zł, w tym kwota 108 000,00 zł dotyczyła przygotowania materiałów edukacyjnych, a kwota 360 000,00 dotyczyła wynagrodzenia personelu medycznego prowadzącego działania z zakresu edukacji prozdrowotnej. Z kolei, koszt realizacji zadania w ramach etapu drugiego wynosił 180 000,00 zł i dotyczył wyłącznie wynagrodzenia personelu medycznego prowadzącego działania z zakresu edukacji prozdrowotnej. Na obu etapach szacunkowa wartość zamówienia przekraczała kwotę 50 000,00 zł netto, a więc w związku z tym beneficjent był zobowiązany do stosowania zasady konkurencyjności, zgodnie z postanowieniem § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy. W przypadku zamówienia dotyczącego materiałów edukacyjnych kontrola na etapie realizacji projektu potwierdziła wybór wykonawcy zgodnie z zasadą konkurencyjności. Natomiast skarżąca nie zachowała tej zasady w przypadku zamówienia dotyczącego personelu medycznego prowadzącego działania z zakresu edukacji prozdrowotnej. W ramach realizacji tego zamówienia skarżąca podpisała umowy zlecenia z około 200 przedstawicielami środowiska medycznego, nie stosując się do § 23 umowy o dofinansowanie, jak również do obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z postanowieniem Rozdziału 6.5 pkt. 2, 8 i 11 oraz Rozdziałem 6.5.1 pkt 1 i 2 dokumentu "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" oraz postanowieniami Rozdziału II pkt. 1.9.1 dokumentu "Wytyczne programowe dotyczące systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Społecznego". Naruszenie to polegało na ograniczeniu części dyspozytywnej uzasadnienia kwestionowanego wyroku do powtórzenia stanowiska wyrażonego przez organ w treści zaskarżonej decyzji oraz pominięciu tych postanowień Wytycznych horyzontalnych oraz Wytycznych programowych, które sprzeciwiają się podstawom decyzji organu; b. art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Naruszenie to polega na przyjęciu, że organ prawidłowo zastosował zasady ustalania kwoty przypadającej do zwrotu oraz prawidłowo nałożył korektę finansową. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 2 pkt 36 w związku z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013. Naruszenie to polegało w ocenie autora skargi kasacyjnej na błędnym przyjęciu, że w sprawie doszło do wystąpienia nieprawidłowości, która mogłaby podlegać korekcie finansowej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z dnia 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I GSK 2243/18 i z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1975/19, co skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zarzuty w przedmiotowej sprawie sprowadzają się w gruncie rzeczy do kwestionowania stwierdzonego przez organ, a zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku naruszenia w rozpatrywanej sprawie zasady konkurencyjności. Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że stosownie do postanowień zawartej umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych programowych. W § 23 ust. 1 umowy z dnia 13 lipca 2017 r. przewidziano bowiem wprost, że beneficjent jest zobowiązany do udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, w przypadku beneficjenta będącego podmiotem zobowiązanym zgodnie z art. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych do jej stosowania oraz zgodnie zasadą konkurencyjności, o której mowa w wytycznych programowych, w przypadku zamówień publicznych przekraczających wartość 50 000,00 zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT). Należy zatem podkreślić, że w świetle § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy skarżąca była zobligowana do udzielenia zamówienia w ramach projektu w sposób respektujący zasadę konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych programowych. Wytyczne programowe w części II, zatytułowanej: "Zasady kwalifikowalności wydatków i realizacji projektów" zawierają wymagania, jakie beneficjent musiał spełnić, by dany wydatek uznany został za kwalifikowalny. Zgodnie z pkt 1.4 ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie projektu, wytycznymi oraz innymi dokumentami wskazanymi w umowie o dofinansowanie projektu. Z kolei postanowienia pkt 1.10 części II wytycznych wprowadzają zasadę ponoszenia wydatków zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji. Stosownie do postanowień pkt 1.10.1. wytycznych postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu należy przygotować i przeprowadzić w sposób zapewniający w szczególności zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Innymi słowy, żaden wykonawca nie powinien być uprzywilejowany względem drugiego, a postępowanie powinno być przeprowadzone w sposób transparentny. Jak przewidziano w pkt 1.10.4 Wytycznych programowych, w celu spełnienia wymogów zasady konkurencyjności beneficjent upublicznia swoje zapytanie ofertowe na stronie internetowej wskazanej w komunikacie ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. W tym świetle Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca zawierając wspomnianą umowę jednoznacznie zobowiązała się do stosowania zasady konkurencyjności określonej w Wytycznych programowych oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Zobowiązanie się do stosowania wytycznych oznaczało także respektowanie ściśle określonych w nich warunków odstępstwa od zasady konkurencyjności, które na gruncie rozpatrywanej sprawy nie występowały. Nie może zostać zatem uznana za przekonywującą argumentacja, że zamówienie w ramach projektu polegające na prowadzeniu indywidualnych działań edukacyjnych zachęcających pacjentów do wykonania badań, było niemożliwe do wykonania przez jednego wykonawcę. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie spółki było bowiem podjęcie działań mających na celu wybór wykonawcy z zachowaniem zasady konkurencyjności. Dodać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie znajdowała zastosowania zasada "rozeznania rynku" przewidziana do zamówień o wartości poniżej 50 000 złotych. Skarżący kasacyjnie miał prawo udzielenia zamówień z wolnej ręki, jednakże dopiero po jednokrotnym i bezskutecznym wdrożeniu zasady konkurencyjności. Organ zasadnie zatem stwierdził, co zostało właściwie zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, że beneficjent nie był uprawniony do samodzielnego przyjęcia założenia o zbędności stosowania zasady konkurencyjności, z uwagi na, jego zdaniem, brak podmiotów zainteresowanych, czy też brak podmiotów zdolnych do samodzielnego wykonania całości zamówienia. Poza powyższym, należy podkreślić, że sama treść wniosku skarżącej spółki o dofinansowanie nie mogła rozstrzygnąć o trybie udzielenia dofinansowania, w szczególności zaś o rezygnacji ze stosowania zasady konkurencyjności. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, nieprawidłowością jest nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowano środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie. Nie ma zatem podstaw prawnych do twierdzenia o obowiązku wykazania przez organ nakładający korektę faktycznej straty w środkach publicznych (zobacz: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1515/18, publ. www.nsa.gov.pl) Zgodnie z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. W tym świetle należy podkreślić, że wystąpienie nieprawidłowości skutkujące koniecznością nałożenia korekty może mieć postać zarówno szkody rzeczywistej, jak i potencjalnej. W rozpatrywanej sprawie miało zaś postać naruszenia zasady konkurencyjności, o której mowa w § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a) umowy z dnia 13 lipca 2017 r. zgodnie z którą, skarżąca była zobligowana do udzielenia zamówienia w ramach projektu w sposób respektujący zasadę konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych programowych. W tym świetle niezasadne okazały się zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 36 w związku z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy są także zarzuty naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku standardów postępowania dowodowego, ponieważ organ dokonał prawidłowych ustaleń znajdujących uzasadnienie w materiale dowodowym, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z postanowieniem Rozdziału 6.5 pkt. 2, 8 i 11 oraz Rozdziałem 6.5.1 pkt 1 i 2 dokumentu "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" oraz postanowieniami Rozdziału II pkt. 1.9.1 dokumentu "Wytyczne programowe dotyczące systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Społecznego". Poza powyższym podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę w jej materialnoprawnych granicach w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga albo pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła na gruncie rozpatrywanej sprawy. Sąd pierwszej instancji kompleksowo i wnikliwie rozpatrzył sprawę, a zatem nie może być mowy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 276/23, publ. www.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację w ramach postępowania kasacyjnego, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżąca kasacyjnie spółka nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).