I GSK 1920/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2189/16 w sprawie ze skargi L. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2189/16, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), oddali skargę "L. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca, spółka) na decyzję Ministra Rozwoju z 2 czerwca 2016 r., nr [...] dotyczącą zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 207 § 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w zakresie wydatku "Analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi" skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie i dokonała wydatku z naruszeniem zasad efektywności, podczas gdy skarżąca przedstawiła całkowite założenia co do przydatności wykonanej analizy dla projektu, a ponadto szczegółowo wykazała "Analiza i szacunkowe koszty poniesionego wydatku co do liczby godzin niezbędnych do należytego wykonania projektu, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: k.p.a.), poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi spółki w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rozwoju została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, nierozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności pobieżną ocenę zgłoszonego przez skarżącą wydruku komputerowego oraz innych dokumentów, w tym oświadczenia wykonawcy systemu (AppOne sp. z o.o.] co do niezbędności rzeczonej analizy do wykonania systemu i osiągnięcia celu projektu, szacunkowej ilości godzin niezbędnych do oszacowania pracochłonności i wielkości projektu, wykonanej na bazie przekazanych diagramów UML będących efektem analizy według metody Use Case Points i odpowiadającej zakresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie projektu oraz zapytaniem ofertowym oraz analizy szacowanej wielkości projektu i potrzebnego czasu na jego realizację według metody punktów funkcyjnych; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw, z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi spółki w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rozwoju została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów w postaci opinii sporządzanych przez ekspertów na zlecenie organów, na których to opiniach oparte były podstawy decyzji, podczas gdy opinie te były nieprawidłowe, nierzetelne, niekompletne oraz niespójne. W uzasadnieniu skarżąca spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – mająca charakter szczególny – wyłącza odpowiednie stosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., w zakresie obejmującym dodatkowe elementy uzasadnienia wyroku, dając możliwość ich pominięcia przez NSA, jeżeli są zbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie. 2. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę w podstawach skargi kasacyjnej. 3. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA rozstrzyga bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie rozpoznając jej więc w pełnym zakresie, co jest domeną sądu pierwszej instancji (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Do obowiązku wnoszącego skargę kasacyjną należy więc poprawne wskazanie przepisów naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnienie, na czym uchybienie sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie argumentów na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazanie, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy także ograniczyć się do przytoczenia (np. zbiorczo) przepisów, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, bowiem prawidłowa konstrukcja zarzutów wymaga indywidualnego ich uzasadnienia w odniesieniu do poszczególnych przepisów (zob. np.: wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). 4. Mając na uwadze wyżej wskazane zasady, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona przez spółkę skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wskazane wyżej wymagania. Niemniej jednak, mając na uwadze wskazania zawarte w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty te rozpoznał – w zakresie możliwym do ich rekonstrukcji przy uwzględnieniu treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – kierując się potrzebą realizacji prawa strony do sądu. 5. W pierwszej kolejności NSA ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, rozpoznając je łącznie, jako pozostające ze sobą w ścisłym związku. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono bezpodstawne pominięcie przez WSA okoliczności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., co - zdaniem autorki skargi kasacyjnej - było rezultatem zarówno dowolnej oceny dowodów, jak i niepodjęcia "wszelkich niezbędnych czynności" oraz nierozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. 6. W ocenie NSA zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że Minister Rozwoju odniósł się do przedstawionych przez spółkę dowodów z dokumentów, w tym opinii eksperta, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 11-12). WSA stwierdził, że organ prawidłowo uznał przedłożone przez stronę dokumenty za niedające podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż ich treść odnosiła się do projektu jako całości. WSA zaaprobował więc ocenę dowodów dokonanej przez organ, uznając, że odpowiada ona wymogom art. 80 k.p.a., a poprzedzające ją postępowanie zgodne było z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tym kontekście podkreślić należy, że autorka skargi kasacyjnej nie podważyła skutecznie oceny wyrażonej przez organ odwoławczy, że przedłożona przez spółkę opinia eksperta nie dawała podstaw do zmiany negatywnej oceny kwalifikowalności wydatku poniesionego przez spółkę na opracowanie spornej Analizy (wykonanej nieprawidłowo). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jakkolwiek strona skarżąca nie zgadza się z oceną dowodów, dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez WSA, jednakże, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że ocena ekspertów (powołanych przez organ) "była pobieżna i nie odnosiła się do istoty sprawy", nie wskazuje, na czym konkretnie te domniemane uchybienia polegały. W szczególności nie wskazano, co przemawia za tym, że ocena ekspertów "zawierała liczne błędy merytoryczne", a tym bardziej więc, że miały one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut odnośnie wpływu trybu wyboru ekspertów przez organ na ich bezstronność oraz kompetencje. Okoliczność, że organ zwrócił się z zapytaniem ofertowym do czterech ekspertów – z których trzech złożyło oferty, a wybrano dwóch – nie pozostaje w jakimkolwiek związku logicznym z zagadnieniem ich bezstronności i kompetencji, nawet jeśli strona uważała, że zapytanie ofertowe organ winien wysłać także do innych podmiotów. Podobnie, negatywnie należy odnieść się do tezy skargi kasacyjnej, że eksperci powołani przez PARP "nie dysponowali niezbędnym doświadczeniem biznesowym i technicznym do wydania opinii". Zawarty w tej tezie zarzut nie został poparty stosowną argumentacją. Twierdzenie, że pominięcie przez ekspertów kwestii konieczności dokonania analizy przez podmiot zewnętrzny wynikało z "braku doświadczenia biznesowego i technicznego i ocenę analizy jedynie z punktu widzenia uznaniowej oceny" ekspertów, jest całkowicie pozbawione podstaw. Z istoty procesu opiniowania wynika, że opiniujący dokonują oceny w oparciu o własną wiedzę i doświadczenie, co zostało w rozstrzyganej sprawie dokonane, przy czym skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jakiego rodzaju doświadczenia biznesowego i technicznego brakowało ekspertom do wydania opinii oraz jaki ten deficyt miał wpływ na merytoryczną poprawność opinii. Z tych względów zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. 7. Bezpodstawny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego (przepisu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako "art. 207 § 2 ustawy o finansach publicznych"). Jest oczywiste, że w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305) nie występuje tak oznaczona jednostka redakcyjna. Z tego względu ocena zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest istotnie utrudniona, jednakże – pomijając ten oczywisty w ocenie NSA błąd – z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionowane jest zastosowanie innej normy prawa materialnego, a mianowicie art. 207 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o finansach publicznych (s. 4-5 skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem, podlegają zwrotowi środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, jeśli zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy. W ocenie autorki skargi kasacyjnej, WSA oddalił skargę, pomimo tego, że obie decyzje organów administracji naruszają art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż spółka nie naruszyła § 6 ust. 1 umowy w zakresie kwalifikowalności wydatków poniesionych w związku z realizacją projektu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że wobec trafnego stanowiska sądu pierwszej instancji, uznającego za prawidłowe ustalania organów administracji w zakresie braku podstaw – w świetle zawartej umowy – do pokrycia części wydatków spółki z środków publicznych, spełniona została przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku zwrotu tych środków. Tym samym, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, nie mógł zostać uznany za zasadny. 8. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.