I GSK 1914/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 493/17 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 493/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę R. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z 27 marca 2017 r., nr 0022/8110/9011/2017, w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z 28 grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kwidzynie odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych. Decyzją z 27 marca 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał powyższą decyzję w mocy, wskazując między innymi, że skarżący (jako producent rolny) złożył wniosek o przyznanie pomocy klęskowej. Organ wezwał go do złożenia wyjaśnień w sprawie wykrytych błędów w protokole i skarżący przedłożył protokół zawierający korektę, który także zawierał nieprawidłowości. Skarżący ponownie przedłożył poprawiony protokół, zmieniając rodzaj żądanej pomocy, z pomocy publicznej na pomoc de minimis. Protokół ten także nie został poprawiony i potwierdzony przez wojewodę. Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem dołączonym do wniosku skarżącego, tj. wykazem działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody, uprawa rzepaku ozimego występowała na działkach ewidencyjnych o nr: 157, 176, 222, 237/2, 266, 267, 265, pszenicy ozimej na działkach nr 157, 223, 225, 226, 227, 259/2, 393, 483/2, 262/2, 263/2, 268/1, a uprawa pszenżyta ozimego na działkach o nr 238/4, 483/2, 464. Łączna powierzchnia upraw objętych szkodą określona w załączniku wyniosła 56,92 ha. Natomiast w protokole, sporządzonym przez Komisję w dniu oszacowania, wymieniono całkowitą powierzchnię uprawy w roku wystąpienia szkody, tj. rzepaku ozimego o powierzchni 21 ha z utraconym plonem 51%, dla pszenżyta ozimego o powierzchni 15 ha z utraconym plonem 51%, dla pszenicy ozimej o powierzchni 28 ha z utraconym plonem 51%. Średnia roczna produkcja wyniosła 282 275,00 zł, a kwota obniżenia dochodu w wyniku szkód wyniosła 0,00 zł. W ocenie organu, protokół nie spełniał wymogów określonych w § 5 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami organ dwukrotnie wzywał rolnika do złożenia wyjaśnień i w odpowiedzi na wezwanie strona dostarczyła (16 grudnia 2016 r.) protokół, który pomimo naniesionej korekty, nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu (brak dnia/okresu wystąpienia szkody; komisja powołana 8 września 2015 r., tj. przed powstaniem szkody, a w składzie komisji brak było przedstawiciela Izby Rolniczej; lustracja została przeprowadzona 18 września 2015 r. - na wniosek strony z 15 marca 2016 r.; nie wpisano numeru identyfikacyjnego producenta; nie określono kwoty obniżenia dochodu w wyniku szkód ogółem, a szkody w gospodarstwie rolnym określono na poziomie 50% średniej produkcji rolnej; średnioroczna produkcja była niższa o około 15% od całorocznej produkcji; protokół nie został potwierdzony przez wojewodę). Organ wskazał, że strona ponownie dostarczyła skorygowany protokół (22 grudnia 2016 r.), który również nie został poprawiony w wymaganym zakresie (z protokołu usunięto datę wniosku rolnika o przeprowadzenie lustracji; datę lustracji na miejscu oraz datę wystąpienia szkody; nie zmieniono daty powołania komisji przez Wojewodę Pomorskiego decyzją nr 26/2015 – 8 września 2015 r., czyli przed wystąpieniem szkody; nie została prawidłowo określona procentowo średnia roczna produkcja rolna w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, dodano natomiast zapis "średnioroczna produkcja w gospodarstwie rolnym była niższa o około 15% całorocznej produkcji"). Również ten protokół nie został potwierdzony przez wojewodę. Organ uznał więc, że żaden z dostarczonych przez stronę protokołów nie spełniał wymogów określonych w § 5 ust. 7 i ust. 8 rozporządzenia, a tym samym nie było podstaw do przyznania pomocy. Oddalając skargę na powyższą decyzję sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niesporne było, że żaden z protokołów szacowania szkód, przedłożonych przez skarżącego, nie spełniał wymogów określonych § 5 ust. 7 i 8 rozporządzenia. WSA podniósł, że do wniosku o udzielenie pomocy finansowej konieczne jest dołączenie protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Protokół ten powinien zawierać elementy wskazane w § 5 ust. 7 i 8 rozporządzenia. Żaden z przedłożonych przez skarżącego protokołów nie spełniał wymogów określonych wskazanymi przepisami, a przede wszystkim wymogów tych nie spełniał protokół dołączony do korekty wniosku o udzielenie pomocy. Zdaniem WSA, z przedłożonego organowi protokołu (z 22 grudnia 2016 r.) nie wynikają podstawowe informacje, istotne dla oceny zasadności wniosku o przyznanie pomocy, a mianowicie: brak w nim daty (okresu), w którym wystąpiło wymarznięcie; brak daty przeprowadzenia lustracji przez komisję; brak daty sporządzenia protokołu; komisja sporządzająca protokół została – w myśl zapisu w protokole – powołana 8 września 2015 r., gdy pomoc (zgodnie z przepisami rozporządzenia) mogła być udzielona na wystąpienie ujemnych skutków przezimowania w 2016 r. W protokole tym podano także, że powierzchnia upraw, w których wystąpiły szkody, wynosi 64 ha, a we wniosku skarżący podał, że powierzchnia posiadanych działek wynosi 56,92 ha. WSA wskazał, że skarżący wzywany był dwukrotnie do wyjaśnień związanych z treścią protokołów i w odpowiedzi na te wezwania przedkładał skorygowane protokoły, a także zmienił treść wniosku. Pełnomocnik skarżącego podpisała wszystkie protokoły, nie zgłaszając do nich żadnych uwag, mimo występowania w nich oczywistych braków i błędów. Organy nie miały wobec tego obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń skarżącego. Skarżący nie składał żadnych wniosków dowodowych i jedynie zakwestionował (w odwołaniu) niewystąpienie do Wojewody Pomorskiego o wyjaśnienie, kiedy została powołana komisja, jednakże w ocenie WSA, w każdym z trzech protokołów wskazano, że komisja została powołana przez Wojewodę Pomorskiego 8 września 2015 r., wobec czego nie było podstaw do wyjaśniania tej kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z § 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia przez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem braku naruszenia prawa materialnego w okoliczności, gdy niespełnienie wymogów z tych przepisów nie jest uchybieniem strony, a rzeczoną Komisję powołuje wojewoda (tutaj: pomorski), bowiem strona nie miała możliwości i nie jest uprawniona do zwołania prawidłowej Komisji, zatem odpowiedzialność za wszelkie błędy formalne protokołu nie może spoczywać na stronie, a wyłącznie na Komisji łub nadzorującym ją wojewodzie; II naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 2. art. 145 §1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej i rażąco naruszającej prawo decyzji organu I instancji, a w konsekwencji przeniesienie odpowiedzialności za uchybienia Komisji oraz wojewody na stronę polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej pomocy finansowej, podczas gdy odmowa ta wynikała z błędów formalnych popełnionych przez Komisję podległą wojewodzie pomorskiemu, na które to błędy strona nie miała wpływu, 3. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, iż protokół sporządzony przez Komisję jest dokumentem urzędowym, więc stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a zatem: - strona nie miała wpływu na jego treść; - skoro protokół w ocenie organu był niepełny i zawierał błędy formalne, to organ winien przeprowadzić inne dowody celem uzupełnienia tegoż dowodu, zwłaszcza, że strona niniejszego postępowania nie miała wpływu na jego przebieg, (powołanie komisji) albowiem nie jest władna do powołania Komisji czy też wydania zarządzenia do powołania Komisji. 4. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z prawem naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli wobec organów administracji; 5. art. 145 § 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie, iż Komisja sporządzająca protokół nie przestrzegała wymogów formalnych protokołu określonych w rozporządzeniu, tj. działała w sposób sprzeczny z przepisami prawa, przy czym nadzorowana była przez wojewodę pomorskiego, co jest niezgodne z prawem i nie może stanowić podstawy do przerzucenia odpowiedzialności za uchybienia formalne z Komisji i wojewody na stronę, 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania przez sąd przyczyn oddalenia skargi skarżącego, brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przedstawionego w sprawie, bark rozpoznania zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze i wskazanie jedynie przepisów prawa na których oparto rozstrzygnięcia a brak wyjaśnienia przyczyn dla których odmówiono uwzględnienia wniesionej skargi. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozstrzyganej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany więc był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę poprzez określenie podstaw skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z modelu kontroli instancyjnej (określonego ustawowo), przewidującego rozpoznanie przez NSA sprawy w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozstrzygnięcie sprawy w całości, co jest obowiązkiem sądu pierwszej instancji – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Do obowiązku wnoszącego skargę kasacyjną należy więc poprawne wskazanie przepisów naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny i określenie, na czym uchybienie sądu polegało. Co istotne, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie rzeczowej argumentacji na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należy prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Utrwalony jest przy tym w orzecznictwie NSA pogląd, że w skardze kasacyjnej nie wystarczy ograniczyć się do wymienienia zbiorczo przepisów, które miał naruszyć sąd pierwszej instancji, lecz konieczne jest indywidualne uzasadnienie każdego z postawionych zarzutów w odniesieniu do poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisów prawa objętych tymi zarzutami (zob. np.: wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Mając na uwadze wyżej wskazane reguły, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wymagania odpowiadające tym regułom. W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z § 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia przez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem braku naruszenia prawa materialnego w okoliczności, gdy niespełnienie wymogów z tych przepisów nie jest uchybieniem strony". W rozwinięciu tego zarzutu wskazano, że strona nie ponosi winy za wady protokołu i "odpowiedzialność za wszelkie błędy formalne protokołu nie może spoczywać na stronie, a wyłącznie na Komisji łub nadzorującym ją wojewodzie". Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej zarzut ten wadliwie powiązano z naruszeniem prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć ten przepis, gdyby oddalił skargę pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarga kasacyjna wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z błędną wykładnią przepisów § 5 ust. 5 i 7 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które mają charakter norm proceduralnych i dotyczą określenia obowiązków formalnych wniosku (§ ust. 5) oraz trybu powołania i pracy komisji (§ 5 ust. 7). Ponadto skarga kasacyjna w żadnym stopniu nie wskazuje na czym miała polegać błędna wykładnia tych przepisów, nie mówiąc już o tym, że są to rozbudowane jednostki redakcyjne (ust. 7 dodatkowo jest podzielony na wiele punktów i podpunktów), a więc skuteczne postawienie zarzutu naruszenia tych norm wymagało uwzględnienia ich złożonej konstrukcji, co nie zostało dokonane. Biorąc pod uwagę charakter zarzutów podniesionych w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych i ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymagają one łącznej oceny – poza zarzutem zawartym w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Jak bowiem wynika z treści tych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 145 §1 lit. c p.p.s.a., każdorazowo powiązany został z naruszeniem norm postępowania administracyjnego: art. 138 § 1 k.p.a. (pkt 2); art. 76 § 1 i 77 § 1 k.p.a. (pkt 3); art. 8 k.p.a. (pkt 4); art. 6 k.p.a. (pkt 5). Autorka skargi kasacyjnej podniosła, że WSA zaakceptował przeniesienie na stronę odpowiedzialności za uchybienia komisji, pomimo tego, że były to błędy, na które strona nie miała wpływu. Dodatkowo wskazano, że WSA pominął zagadnienie charakteru protokołu komisji, jako dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co w nim zostało urzędowo stwierdzone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także i te zarzuty uznać należało za niezasadne. Zgodnie z § 13j ust. 1, 4 i 6 cyt. rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa udzielała w roku 2016 pomocy finansowej producentom rolnym, którą przyznawano, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do 5 grudnia 2016 r., przy czym obowiązkowe było dołączenie przez producenta rolnego do wniosku protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5 tego rozporządzenia. W myśl zaś § 5 ust. 5 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., protokół oszacowania szkód powinien zawierać określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. W przypadku pomocy udzielanej zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (co nie dotyczy rozstrzyganej sprawy), wojewoda dodatkowo potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole. W świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości, że udzielenie skarżącemu pomocy finansowej w spornym zakresie uzależnione było – w pierwszej kolejności – od spełnienia obowiązku złożenia prawidłowo sporządzonego wniosku wraz z koniecznymi załącznikami. Wniosek musiał zawierać wskazane w cyt. rozporządzeniu dane (imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres wnioskodawcy; numer identyfikacyjny; numer ewidencyjny PESEL wnioskodawcy albo numer identyfikacji podatkowej). Ponadto, obowiązkiem wnioskodawcy było dołączenie kopi protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5 cyt. rozporządzenia, zawierającego dalsze informacje niezbędne do przyznania pomocy, w tym co do okoliczności wystąpienia szkody oraz jej wysokości. Protokół był więc zarówno załącznikiem do wniosku, wymaganym przepisami prawa, jak i swoistym (specyficznym dla tego postępowania) środkiem dowodowym, uznawanym w orzecznictwie sądów administracyjnych za dowód z dokumentu urzędowego (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 353/18). Status tego dokumentu i jego moc dowodowa uzależnione są od spełnienia wymagań określonych dla dokumentów urzędowych. Do wymagań tych, o czym była mowa wyżej, zalicza się sporządzenie protokołu przez komisję powołaną przez właściwego wojewodę, a nadto spełnienie warunków formalnych przewidzianych dla dokumentów sporządzonych na piśmie, pozwalających na właściwą identyfikację. Dokument pozbawiony tych cech formalnych, nie może być uznany za dokument urzędowy, a co za tym idzie, dokument taki nie stanowi wówczas dowodu tego, co zostało w nim zaświadczone. Trafnie więc sąd pierwszej instancji uznał, że skoro żaden z protokołów szacowania szkód, przedłożonych przez skarżącego, nie spełniał wymogów określonych § 5 ust. 7 i 8 cyt. rozporządzenia, pomimo tego, że skarżący był dwukrotnie wzywany do usunięcia wad protokołów i przedkładał skorygowane protokoły – także błędne – oraz zmienił treść wniosku, to organ nie miał obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że nawet potraktowanie jedynie w kategoriach omyłek spornych kwestii – ujęcia w protokole błędnej daty sporządzenia protokołu (przed wystąpieniem szkody) oraz niepełnego składu komisji – nie daje podstaw do odmiennej oceny tego dokumentu, niż dokonały tego organy, a zaaprobował sąd pierwszej instancji. Jest bowiem niekwestionowane w sprawie, że w treści protokołu nie określono dalszych istotnych danych, w tym okresu, w którym wystąpiło wymarznięcie oraz daty przeprowadzenia lustracji przez komisję. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.