I GSK 1891/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1924/18 w sprawie ze skargi Gminy Pułtusk na postanowienie Ministra Finansów z dnia 26 września 2018 r. nr FS12.4144.49.2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Pułtusk na rzecz Ministra Finansów 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1924/18 – w sprawie ze skargi Gminy Pułtusk (dalej: skarżąca lub Gmina) na postanowienie Ministra Finansów (dalej: organ) z dnia 26 września 2018 r., nr FS12.4144.49.2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 10 maja 2018 r. Wojewoda Mazowiecki określił Gminie przypadającą do zwrotu do budżetu państwa część dotacji celowej w kwocie [...] zł pobraną w nadmiernej wysokości, która została udzielona Gminie w roku 2016 na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynikających z ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył zastępca Burmistrza Miasta Pułtusk. W związku ze stwierdzonymi brakami formalnymi dotyczącymi odwołania Minister Finansów wezwał stronę do przedłożenia upoważnienia do wniesienia odwołania w imieniu Gminy przez zastępcę Burmistrza, względnie podpisanie odwołania przez osobę upoważnioną. W odpowiedzi na powyższe wezwanie nadesłano upoważnienie nr 78/2018 wystawione dla zastępcy Burmistrza do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy w zakresie zarządu mieniem w czasie nieobecności osoby wyznaczonej do pełnienia funkcji Burmistrza Miasta Pułtusk lub innych przyczyn, które uniemożliwiają pełnienie przez nią obowiązków. Postanowieniem z 26 września 2018 r. Minister stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W ocenie organu przedłożony dokument nie upoważnia zastępcy Burmistrza Miasta Pułtusk do wniesienia odwołania w sprawie. Przedstawione upoważnienie dotyczy bowiem wyłącznie składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem. Natomiast przedmiotem sprawy jest określenie przez Wojewodę Mazowieckiego kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa przekazanej w roku 2016 na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Poza tym uprawnienie do zarządu mieniem przez zastępcę Burmistrza jest możliwe wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach (w czasie nieobecności osoby wyznaczonej do pełnienia funkcji Burmistrza Miasta lub z innych przyczyn, które uniemożliwiają pełnienie przez nią obowiązków). Zdaniem Ministra takie okoliczności nie wystąpiły w sprawie. Skargę od powyższego postanowienia złożyła Gmina wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Burmistrz Miasta Pułtusk upoważnił swojego zastępcę do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy w zakresie zarządu mieniem w czasie swojej nieobecności lub innych przyczyn, które uniemożliwiałyby pełnienie obowiązków Burmistrza. W dniu w którym zachodziła konieczność podpisania odwołania miała miejsce taka właśnie sytuacja. Zdaniem skarżącej przesłane do organu II instancji upoważnienie w sprawie objętej skargą obejmowało również upoważnienie do działania w imieniu skarżącej w sprawach, które dotyczą postępowań przed organami administracji publicznej, gdyż udzielone upoważnienie nie wyłączało takich spraw, ponieważ dotyczyło mienia Gminy. Potwierdzono nadto wszystkie czynności dokonane przez zastępcę Burmistrza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że mienie może być ruchome lub nieruchome. Mienie ruchome to m.in. pieniądze. Zarząd takim mieniem (pieniędzmi) to także możliwość składania oświadczeń co do niego (co do zarządu nim), a więc i co do ewentualnego jego zwrotu do budżetu państwa. Wskazał też, iż pełnomocnictwo udzielone zastępcy Burmistrza mogło zostać wykorzystane przy wniesieniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2018 r., albowiem w dniu kiedy zachodziła konieczność podpisania odwołania Burmistrz nie mógł tego uczynić ze względu na usprawiedliwioną nieobecność w pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej Konstytucja RP), art. 33 ust 4 i art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; dalej: u.s.g.), w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869; dalej: u.f.p.), poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że: a) Zastępca Burmistrza Miasta Pułtusk wnoszący odwołanie w imieniu skarżącej, do składania upoważniony oświadczeń woli w imieniu Gminy w zakresie zarządu mieniem w czasie nieobecności osoby wyznaczonej do pełnienia funkcji Burmistrza Miasta Pułtusk lub z innych przyczyn, które uniemożliwiają pełnienie przez nią obowiązków, posiadał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2018 r., wydanej w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p., w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki; b) określona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2018 r. kwota dotacji, przypadająca do zwrotu do budżetu państwa, stanowi mienie Gminy - w sytuacji, gdy zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., określona skarżącej kwota dotacji podlegająca zwrotowi do budżetu państwa stanowi dochody budżetu państwa, będące środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowane należności o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, że nie stanowi ona mienia skarżącej (ani ruchomego ani nieruchomego), a zatem wnoszący odwołanie Zastępca Burmistrza Miasta Pułtusk nie był osobą upoważnioną do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. 2) art. 33 ust. 4 i art. 46 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ww. przepisy wskazane w upoważnieniu nr 78/2018 przedstawionym Ministrowi Finansów, mogą stanowić podstawę prawną umocowania Zastępcy Burmistrza Miasta Pułtusk w postępowaniu administracyjnym w zakresie wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2018 r., wydanej w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p., w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki, podczas gdy podstawą prawną takiego upoważnienia powinien być art. 31 w zw. z art. 33 ust. 4 u.s.g. 3) art. 31 u.s.g. oraz art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez niezastosowanie ww. przepisów w sprawie. II. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez: a) pominięcie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie kwestii dotyczącej charakteru prawnego, wynikającego z art. 60 pkt 1 u.f.p., określonej decyzją Wojewody kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, oraz art. 126 u.f.p. i art. 31 u.s.g.; b) błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2018 r. zostało wniesione podczas nieobecności Burmistrza Miasta Pułtusk, w sytuacji gdy w toku postępowania nie wykazano żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 31, art. 33 ust. 4 i art. 46 u.s.g., w zw. z art. 60 pkt 1, art. 126 i art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. i art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a. i uchylenie postanowienia Ministra Finansów, pomimo tego, że przedstawione upoważnienie nie legitymowało Zastępcy Burmistrza Miasta Pułtusk do skutecznego wniesienia w imieniu skarżącej środka zaskarżenia w sprawie (dotyczącej należności o charakterze publicznoprawnym). 3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 60 pkt 1, art. 126, art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 u.f.p., a także art. 134 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów i w efekcie jego uchylenie, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie (naruszenia wskazanych w sprawie przepisów), ponieważ Zastępca Burmistrza Miasta Pułtusk, wnoszący odwołanie od decyli Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2018 r., nie był osobą upoważnioną do reprezentowania skarżącej w sprawie dotyczącej określenia, na podstawie art. 169 ust 6 u.f.p., kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, stanowiącej nie mienie skarżącej, lecz dochód budżetu państwa. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie z jej zarzutów są usprawiedliwione. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższych uwag nie mogły być rozpoznane zarzucane Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania (zawarte w cz. II petitum skargi kasacyjnej), a także naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP (wyartykułowane w cz. I petitum – w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego). W odniesieniu do zarzutów o charakterze procesowym uzasadnienie skargi kasacyjnej mieści się w dwóch jej ostatnich akapitach, koncentrując się na kwestii nie wykazania okoliczności faktycznych (w postaci nieobecności osoby wyznaczonej do pełnienia funkcji Burmistrza Miasta lub innych przyczyn uniemożliwiających pełnienie przez niego obowiązków), które uzasadniałyby w sprawie działanie osoby upoważnionej. W konkluzji wskazano, że w związku z powyższym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak jest przy tym jakiejkolwiek próby wykazania wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. W zakresie pozostałych wyartykułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów procesowych w ogóle brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Natomiast w odniesieniu do naruszenia art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP (akapit ostatni uzasadnienia skargi kasacyjnej) poprzestano na stwierdzeniu, że "w związku z powyższym naruszeniem wskazanych przepisów stanowisko Sądu jest nie do pogodzenia z określoną w art. 2 (.....) [Konstytucji RP – przyp. NSA] zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz wynikającą z art. 7 ww. ustawy zasadą legalizmu." W takim stanie rzeczy NSA nie był w stanie ustosunkować się do powyższych zarzutów. Zasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (tj. za wyjątkiem ocenionych już powyżej zarzutów naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). W sprawie podstawowe znaczenie miało ustalenie czy upoważnienie o treści: "Na podstawie art. 33 ust. 4 i art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) upoważniam Pana (...) Zastępcę Burmistrza Miasta Pułtusk do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy Pułtusk w zakresie zarządu mieniem w czasie (...)" dawało legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody wydanej w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p., a dotyczącej określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej wraz z odsetkami. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu WSA – prowadząca do uznania, że treść tego upoważnienia obejmowała także możliwość działania w sprawie, której przedmiotem było określenie kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa – jest błędna. W myśl pierwszego ze stanowiących podstawę upoważnienia przepisów prawa, tj. art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt (organ wykonawczy gminy) może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub sekretarzowi gminy. Owe sprawy zostały skonkretyzowane poprzez przywołanie w treści upoważnienia art. 46 u.s.g. i jednoczesne wskazanie, że dotyczą one składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem. Stąd też ustalenie znaczenia "składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem" powinno odnosić się do pojęcia mienia w rozumieniu u.s.g. Tym bardziej, że powołany w podstawie upoważnienia art. 46 u.s.g. znajduje się w rozdziale 5 ustawy o samorządzie gminnym zatytułowanym "Mienie komunalne". W doktrynie (v. m.in.: Bandarzewski K. w: Chmielnicki P. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, WKP 2022, Lex, komentarz do art. 46 u.s.g; Jagoda J. w: Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021, Lex, komentarz do art. 46 u.s.g.) ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym art. 46 u.s.g. dotyczy zasad reprezentacji gminy jako osoby prawa prywatnego (cywilnego). Natomiast Sąd Najwyższy w jednym ze swoich orzeczeń (wyrok z 2 października 2003 r, V CK 240/02, Lex nr 175959) wskazał, że "(...) z mocy art. 31 u.s.g. wójt uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leżało przejawianie woli gminy na zewnątrz; w ramach wynikającego z art. 31 uprawnienia mieściło się również uprawnienie do ustanowienia pełnomocnika procesowego gminy." Natomiast "Mający charakter wyjątku art. 46 ust. 1 cyt. ustawy nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej". Rozpoznawana przez WSA sprawa dotyczyła zwrotu przez gminę do budżetu państwa części dotacji udzielonej jej na zadania z zakresu administracji rządowej, zatem w świetle dyspozycji art. 60 ust. 1 oraz art. 126 u.f.p. jej przedmiotem był stosunek administracyjnoprawny. Stąd też, mając na uwadze wcześniejsze ustalenia, udzielone (na podstawie art. 33 ust. 4 i art. 46 u.s.g.) upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem nie obejmowało swoim zakresem pełnomocnictwa procesowego w sprawach administracyjnych (w tym do złożenia odwołania od decyzji Wojewody określającej zwrot kwoty dotacji celowej wraz z odsetkami). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z racji tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).