I GSK 189/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 95/24 w sprawie ze skargi I. Ż. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Karkonoskiego na rzecz I. Ż. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 95/24 w sprawie ze skargi I. Ż. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej za 2023 r. w zaniżonej wysokości odrzucił skargę w zakresie miesięcy od stycznia do listopada 2023 r. oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skarżąca, prowadząc niepubliczną placówkę oświatową D. [...] "[...]" w K. w 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o dotację na rok 2023. Organ nie wypłacił jednak części dotacji przypadającej za miesiące od stycznia do lipca 2023 r. Skarżąca podała, że dowiedziała się o zaniżeniu dotacji w roku 2023 z chwilą dokonania jej rozliczenia z organem dotującym. Dodała, że przed upływem roku budżetowego nie mogła w sposób wiążący i pewny określić kwoty zaniżenia lub nadpłaty, bo dotacja jest świadczeniem rocznym. Zdaniem skarżącej organ nie miał podstaw do zaniechania płatności dotacji za rok 2023, bo dom wczasów dziecięcych funkcjonuje także w okresie wakacji i ferii, ponosząc koszty przez cały rok. Zdaniem skarżącej okres wakacji nie wyklucza sam w sobie możliwości uzyskania statusu wychowanka domu wczasów dziecięcych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w części dotyczącej wypłaty dotacji za miesiące od stycznia do listopada 2023 r. skarga podlegała odrzuceniu, zaś w pozostałym zakresie nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd doszedł do przekonania, że w przeważającej części (tj. dotyczącej miesięcy od stycznia do listopada 2023 r.) została ona wniesiona po ustawowym terminie, bowiem z uwagi na dokonywanie czynności wypłat dotacji w miesięcznych częściach, konieczne jest kwestionowanie tych czynności odrębnie w odniesieniu do poszczególnych miesięcy z uwagi na treść art. art. 34 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.) - dalej jako "u.f.z.o.". Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca o niewypłaceniu części dotacji dowiedziała się w kolejnych miesiącach, w których upływał termin do wypłaty poszczególnych części. Z tego powodu uznał, że skarga wniesiona w styczniu 2024 r. w zakresie miesięcy od stycznia do listopada 2023 r. została wniesiona z uchybieniem terminu. Z kolei nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie wypłaty dotacji za grudzień 2023 r. Sąd stwierdził, że argumentacja strony koncentrowała się wyłącznie na kwestiach dotyczących odmowy wypłaty dotacji za lipiec 2023 r. i w tej sytuacji nie mógł się odnieść merytorycznie ze względu na odrzucenie skargi w zakresie wypłaty dotacji za lipiec 2023 r. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 47 w związku z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że czynnością podejmowaną przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie ustalenie i przekazanie części dotacji, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i zaniżenie dotacji oświatowej należnej skarżącej w roku 2023, art. 34 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. oraz w związku § 70 ust. 1 i § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w okresie wakacji, ferii, świąt i dni ustawowo wolnych od zajęć dydaktycznych w domach wczasów dziecięcych może być realizowany jedynie wypoczynek, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej: "u.s.o.". Zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczyły niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." poprzez odrzucenie skargi, mimo że dotyczyła ona czynności podejmowanej przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji w rozumieniu art. 47 u.f.z.o. i została wniesiona w terminie, niezastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a., oddalenie skargi, mimo dokonania czynności ustalenia przekazania dotacji w roku 2023 z naruszeniem prawa, to jest § 68 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu użytego tam pojęcia "kształcenie" z pojęciem obowiązek nauki i obowiązek szkolny, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) – dalej: "Prawo oświatowe" w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1603 ze zm.) – dalej "rozporządzenie w sprawie organizacji roku szkolnego", poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w wakacje i ferie obowiązek nauki i obowiązek szkolny nie są realizowane, gdy tymczasem jest to jedynie okres bez zajęć dydaktyczno - wychowawczych w szkołach. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że zarzuty środka odwoławczego okazały się uzasadnione. Uchybienie terminu do wniesienia skargi stanowi przeszkodę formalną jej merytorycznego rozpoznania. Jest to zatem przypadek, w którym roszczenie skarżącego o przeprowadzenie weryfikacji legalności zaskarżonej do sądu formy prawnej działania administracji nie zostaje zrealizowane. Doniosłość konsekwencji prawnych takiej sytuacji wymaga tego, by jej stwierdzenie było niewątpliwe i – co oczywiste – poddawało się weryfikacji w toku kontroli instancyjnej. W tej sprawie nie jest to jednak możliwe, bowiem z akt sprawy skompletowanych przez Sąd administracji nie wynikają żadne dane pozwalające na ocenę kwestii terminowości wniesienia skargi. Analiza tych akt pozwala jedynie na stwierdzenie, że w odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę na to, że skarżąca wniosła skargę dopiero w styczniu 2024 r. Nie wiadomo natomiast, kiedy wobec skarżącej organ podjął czynności podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a odnoszące się do dotacji oświatowej za poszczególne miesiące 2023 r. Nie wiadomo także, czy i ewentualnie w jakim zakresie skarżąca została pouczona o prawie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem, zgodnie z art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., w przypadku aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Ponadto, w przypadku tych aktów i czynności przepis art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. przewiduje, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Dla stwierdzenia tego, kiedy skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności należy rozważyć to, czy istotnie – jak twierdzi organ – miała ona możliwość określenia należnej jej kwoty dotacji już w poszczególnych miesiącach roku kalendarzowego. Należy rozważyć to, czy istotnie, przed upływem roku budżetowego skarżąca uzyskała stanowczą informację od organu na temat wysokości dotacji za poszczególne miesiące tego roku. Brak jakichkolwiek rozważań Sądu pierwszej instancji wyklucza możliwość weryfikacji prawidłowości wyrażonych w zaskarżonym wyroku ocen w tym zakresie. Z tego powodu w ponownie prowadzonym postępowaniu kwestie te należy wyjaśnić i dać temu wyraz w motywach wydanego orzeczenia. Niezależnie od tego, nawet ustalenie, że w poszczególnych okresach rozliczeniowych skarżąca mogła jednoznacznie stwierdzić, jaka kwota dotacji została jej przyznana nie przesądza tego, że skarga wniesiona po upływie 30 dni od podjęcia czynności organu nie może zostać rozpoznana. W świetle bowiem art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. należy ocenić to, czy skarżąca miała realną możliwość zachowania terminu do wniesienia skargi, w szczególności to czy można jej przypisać winę w jego niezachowaniu. Nie ulega wątpliwości to, że brak stosownego pouczenia o sposobie i terminie przewidzianym przez prawo na uruchomienie sądowej kontroli świadczy o tym, że o zawinionym zachowaniu skarżącej nie może być mowy. Niepewność w tym zakresie co do zasady wyklucza winę skarżącego w opóźnieniu we wniesieniu skargi (zob. postanowienie NSA z 19 listopada 2024 r., II OZ 662/24, LEX nr 3789187). Wobec tego, poza określeniem początkowego momentu biegu terminu do wniesienia skargi należy w ponownie prowadzonym postępowaniu ocenić to, czy ewentualne opóźnienie w dopełnieniu tej czynności może stanowić działanie zawinione. Z tych względów zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a jest uzasadniony. Jeżeli zaś chodzi o podniesione w skardze kasacyjnej kwestie merytoryczne, to będą one mogły podlegać ocenie pod warunkiem, że skarga zostanie rozpoznana. Odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego zarzuty skarżącej nie dotyczą problematyki podstaw prawnych wypłaty dotacji za miesiąc grudzień 2023 r., lecz okresu wakacji. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska, bowiem skarga została odrzucona, co – jak już zasygnalizowano – wymaga ponownego rozpoznania. W tym aspekcie zwrócić jedynie należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono już pogląd, który należy podzielić, zgodnie z którym samo w sobie przebywanie dzieci i młodzieży w domu wczasów dziecięcych nie oznacza, że mamy do czynienia z ich wypoczynkiem, nawet gdy odbywa się podczas wakacji czy innym okresie wolnym od zajęć szkolnych. Taki wniosek wymaga stwierdzenia wystąpienia przesłanek uregulowanych w art. 92a – 92t u.s.o. Błędnym jest bowiem założenie, zgodnie z którym pobyt dzieci i młodzieży w domu wczasów dziecięcych w trakcie ferii bądź wakacji letnich jest równoznaczny z odbywaniem tam wypoczynku (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., I GSK 232/24, LEX nr 3866625). Brak jest tym samym podstaw do odmowy wypłaty dotacji oświatowej, jeżeli wychowanek domu wczasów dziecięcych przebywa tam w innym niż wypoczynek celu. Już tylko końcowo podkreślić należy, że w spornych okresach nie obowiązywało już wymienione w skardze kasacyjnej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 ze zm.). Zostało ono bowiem zastąpione przez rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. poz. 651). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.