I GSK 1889/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 128/19 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 24 listopada 2018 r. nr 9016-2018-10/99-65110 w przedmiocie płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., I SA/Sz 128/19, w sprawie ze skargi T. S. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia 24 listopada 2018 r. nr 9016-2018-10/99-65110 w przedmiocie płatności ekologicznej na 2017 r. oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. a) § 9 ust. 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 13 marca 2015 r., Dz. U. 2015, poz. 370 ze zm.; dalej: rozporządzenie ekologiczne), polegającą na błędnej wykładni tego przepisu, prowadzącej do wadliwego uznania, iż zawiera on termin materialnoprawny a nie termin procesowy oraz naruszenie przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być budzącym wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, a mianowicie przyjęcie przez Sąd, że brak formalny wniosku w postaci zaświadczenia z rejestru koniowatych nie może być przedmiotem uzupełnienia, do momentu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie przyznania płatności. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 9 ust. 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że uzupełnienie zaświadczenia z rejestru koniowatych po terminie 31 października 2017r. powinno skutkować odmową płatności i nie doprowadziło do uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności o wszystkie niezbędne dokumenty skutkujące przyznaniem płatności. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lipca 2019r., rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od strony przeciwnej aa rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena charakteru prawnego terminu na złożenie zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych, określonego w § 9 ust. 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm.) wydanego na podstawie na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm., dalej: ustawa PROW) oraz konsekwencji prawnych zaniechania złożenia tego dokumentu w terminie. Zgodnie z § 9 rozporządzenia ekologicznego wynika, że przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 pkt 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia: 1) [...] marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru: a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec, b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni. W myśl § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego – zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. Dokonując oceny charakteru terminu o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego konieczne jest przypomnienie ogólnych zasad dotyczących klasyfikacji terminów. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, akceptując dotychczasowe orzecznictwo NSA w tym zakresie ( por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., I GSK 247/18, wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., I GSK 1222/20) uznał, iż w niniejszej sprawie termin unormowany w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego jest terminem o charakterze procesowym. Za charakterem proceduralnym spornego terminu przekonują następujące argumenty. Warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietów 11 i 12 obejmują: - prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, z późn. zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz - posiadanie zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego); Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Tak więc z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem przyznania płatności jest m.in. posiadanie wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia na podstawie § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności, co wynika choćby z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego, który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej. Dodać należy, że ustawodawca i prawodawca wykonawczy zróżnicowali terminy składania tak samego wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu w postaci zaświadczenia o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej). O ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym - jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z terminem powiązanej, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Tak więc jego niezachowanie ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wpływa na sytuację materialnoprawną strony. Przy czym podkreślić należy, że zaświadczenie o jakim mowa w § 9 ust. 9 pkt 2 lit. b rozporządzenia ekologicznego, powinno zawsze odnosić się do stanu zarejestrowanych i posiadanych gatunków zwierząt wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, za rok w którym rolnik ubiega się o płatność. Przekładając powyższe na stan faktyczny sprawy wskazać należy, że skarżący w 2017 r., a więc w okresie, w którym ubiegał się o płatność ekologiczną nie wypełnił warunku formalnego, ponieważ nie złożył wymaganego zaświadczenia w terminie. Natomiast zaświadczenie nr [...], które uzyskał [...] lipca 2018 r. złożył do organu wraz z odwołaniem z dnia [...] lipca 2018r. (wpływ do organu [...] lipca 2018 r.) W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut materialnoprawny sformułowany w punkcie a petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego. Za chybione należało uznać również zarzuty z punktu a i b petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń wymienionych w nim przepisów postępowania, ponieważ - wbrew skarżącemu kasacyjnie - organy przy orzekaniu wzięły pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z [...] lipca 2018 r. o posiadanych koniach. Jednak złożenie tego zaświadczenia po terminie, tj. po 31 października 2017 r. uniemożliwiło przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej w wariantach 11.1 i 12.1. Termin do złożenia zaświadczenia (§ 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego) jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Tak więc jego niezachowanie ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wpływa na sytuację materialnoprawną strony. Powyższe nie oznacza jednak, że organ miał obowiązek wezwać stronę skarżącą do przedłożenia wymaganego zaświadczenia czy poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez rolnika koni. Zauważyć bowiem trzeba, że w odróżnieniu od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań uregulowanych w ustawie PROW, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 ustawy PROW). Nadto nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W art. 27 ust. 2 ustawy RROW, przyjęto bowiem zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Ponadto stosownie do art. 27 ust. 3 ustawy PROW organ wyłącznie na żądanie strony udziela niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zasadę taką wprowadzono, ponieważ nadrzędnym celem prowadzonych przez organ postępowań jest sprawna i szybka dystrybucja środków na rzecz beneficjentów. W tym celu we wniosku składają oni szereg oświadczeń w tym też i o tym, że znane są beneficjentom zasady przyznawania płatności. Zasady te wykluczają możliwość stosowania przez ARiMR, w tego rodzaju uchybieniu stosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., a więc wzywania przez organ stronę do usunięcia braków złożonego wniosku (por. wyrok NSA z 11 lutego 2022r., I GSK 2180/18). W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można Sądowi I instancji zarzucić, że dokonał niewłaściwej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji zarówno z perspektywy prawa procesowego, jak i materialnego w zakresie określonym w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.