I GSK 1880/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 239/22 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2021 r. (winno być 2022 r.) nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. G. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., I SA/Ol 239/22 oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 15 lutego 2022r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu. [...] (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Olsztynie. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, dalej: "p.p.s.a") naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że działanie Skarżącego stanowi nieprawidłowość w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu; 2) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, dalej: "u.f.p.") w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia zastosowanie tych przepisów i wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania do zwrotu, podczas gdy: a) nie naruszono procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, w szczególności nie dopuszczono się naruszenia zasady konkurencyjności; b) w toku postępowania nie wykazano, a nawet nie uprawdopodobniono w żaden sposób, że działanie Skarżącego spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 67 u.f.p., poprzez pominięcie przez Sąd, że organ wydający w sprawie decyzje niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy i okoliczności jej towarzyszące oraz dokonał niewszechstronnej oceny materiału dowodowego, co przejawiało się: a) uznaniem, że przy przeprowadzaniu postępowania na udzielenie zamówienia Skarżący dopuścił się naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie (§15 ust. 1) oraz naruszenia pkt 6.5.28 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014- 2020 (dalej: "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności") na skutek naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, podczas gdy Skarżący dopełnił wszelkich procedur wymaganych ww. dokumentami; b) nieuzasadnionym uznaniem, że Skarżący nie był uprawniony do określenia warunków udziału w postępowaniu na tak wysokim poziomie, podczas, gdy Zamawiający ma prawo opisać swoje potrzeby w taki sposób, aby przedmiot zamówienia spełniał jego wymagania i zaspokajał potrzeby, pod warunkiem, że dokonany opis nie narusza konkurencji ani równego traktowania wykonawców; c) przyjęciem, że Skarżący określił warunki udziału w postępowaniu na udzielenie zamówienia, w sposób prowadzący do naruszenia zasad konkurencyjności i nierównego traktowania wykonawców, podczas gdy wszelkie ustalone przez niego warunki były adekwatne do skomplikowanego i złożonego charakteru postępowania i niezbędne do wyłonienia wykonawcy dającego rękojmię należytej realizacji projektu; d) uznaniem, że przedsięwzięcie realizowane było niezależnie i etapami, podczas gdy realizacja inwestycji wymagała bieżącej i regularnej koordynacji prac międzybranżowych i ciągłej współpracy ekip z wielu branż (budowlanej, sanitarnej, elektrycznej, technologicznej), celem prawidłowego wykonania inwestycji, jako całości, z zachowaniem funkcji budynku będącego przedmiotem inwestycji, który był czynny w trakcie realizacji robót; e) bezpodstawnym przyjęciem, że brak zainteresowania zapytaniem ofertowym, zamieszczonym przez Skarżącego w Bazie Konkurencyjności jest konsekwencją opisu zamówienia, podczas gdy brak zainteresowania tego typu ogłoszeniami ma charakter powszechny i jest związany z sytuacją panującą na rynku usług budowlanych; f) zastąpieniem przez organ swobodnej oceny dowodów, oceną dowolną, w szczególności poprzez nieuzasadnioną i niepopartą argumentami mającymi źródło w przepisach prawa, odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej, twierdzeniom i dowodom mogącym świadczyć na korzyść strony; - co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, obligujące organ do nałożenia na Skarżącego obowiązku zwrotu części przyznanego dofinansowania tj. przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. oraz oddaleniem skargi, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 86 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p. przejawiające się pominięciem przez Sąd, że zaniechanie przesłuchania Skarżącego przez organ mimo występowania po jego stronie wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzonego przez niego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, co w konsekwencji skutkowało niewszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i oddaleniem skargi. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez Sąd, że, organ prowadził postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa przejawiający się: a) we wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania, dopiero po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy na wcześniejszych etapach realizacji projektu organ weryfikował zasadność przyznania dofinansowania, zapewniając Skarżącego, że nie występują po jego stronie nieprawidłowości, co stanowi przejaw "przerzucenia" odpowiedzialności za błędy i uchybienia organu w prowadzeniu kontroli na Beneficjenta; b) w prowadzeniu postępowania pod z góry założoną tezę i oparciu swojego stanowiska wyłącznie na twierdzeniach wyrażonych w protokole kontroli z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów; c) przyjęciem, że działanie Skarżącego spowodowało wystąpienie szkody potencjalnej w budżecie ogólnym UE, bez merytorycznego uzasadniania swojego stanowiska w tym przedmiocie; d) nałożeniem na postępowanie korekty finansowej w wysokości 10 % przewidzianej w Taryfikatorze bez należytego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których korekta ta nie została obniżona do 5%; e) brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa mimo konieczności rozważenia twierdzeń Beneficjenta przez osobę posiadającą wiedzę specjalną; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co przejawiało się zaniechaniem przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i ograniczeniu się do powielenia błędnych wniosków przyjętych przez zespół pokontrolny, podczas gdy obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a więc m.in. ponowna analiza i wyjaśnienie podstaw faktycznych, na których oparto nakaz zwrotu części środków wypłaconych w ramach projektu; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p. poprzez pominięcie przez Sąd, że organ powinien uwzględnić wniosek Skarżącego w przedmiocie powołania biegłego z zakresu budownictwa w celu oceny prawidłowości ustalonych przez niego warunków udziału w postępowaniu, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 67 u.f.p., poprzez pominięcie przez Sąd, że organ nienależycie sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co przejawiało się: a) brakiem szczegółowego omówienia kwestii dotyczących szkody, jaka rzekomo mogła potencjalnie wystąpić w budżecie ogólnym UE na skutek zachowania Skarżącego, w tym brakiem omówienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji adekwatnego związku przyczynowo - skutkowego występującego między zachowaniem Skarżącego, a szkodą; b) brakiem wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zastosowana przez organ korekta finansowa została określona w wysokości 10% i nie została obniżona do 5%; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy, uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia, przejawiające się brakiem odniesienia się przez Sąd do wielu podniesionych w skardze zarzutów dotyczących m.in oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz brakiem szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, które legły u podstaw oddalenia skargi z jednoczesnym ograniczeniem się do powielania twierdzeń zawartych w uzasadnieniach wydanych decyzji administracyjnych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Na podstawie umowy z 12 lipca 2018 r. o dofinansowanie projektu pt.: "Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii oraz zwiększenie efektywności energetycznej budynku w Olsztynie przez firmę [...] " przyznano [...] dofinansowanie w wysokości [...] złotych, w tym [...] złotych stanowiły wydatki kwalifikowane projektu. Podczas kontroli realizacji projektu stwierdzono nieprawidłowości opisane w informacji pokontrolnej z 5 maja 2021 r. polegające na określeniu dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia na roboty budowlane skutkujące korektą finansową w wysokości 10% stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień. W zapytaniu ofertowym zawarto warunek nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia przewyższający wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia, z naruszeniem pkt 6.5.2.8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, na skutek naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Pismem z 25 czerwca 2021 r. wezwano beneficjenta do zwrotu części dofinansowanie w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami. Następnie pismem z 20 lipca 2021 r. zawiadomiono beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu środków. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy u.f.p., oraz przepisy k.p.a. i O.p. w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 u.f.p.: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879)." W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w pkt II.1) do II. 7) petitum skargi kasacyjnej naruszenie: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 67 ufp; art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 86 kpa w związku z art. 67 ufp; art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 kpa, art. 9 kpa w związku z art. 67 ufp; art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 kpa; art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 kpa w związku z art. 67 ufp; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kpa w związku z art. 107§ 3 kpa w związku z art. 67 ufp." Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone oraz na czym konkretnie to naruszenie polegało z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest niezbędne, aby zakwestionować stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kasator winien w odniesieniu do każdego z osobna zarzucanego naruszenia przepisu postępowania wskazać, na czym ono polegało oraz uzasadnić możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Nie może być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. ograniczający się do użycia zwrotu "które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" odnoszącego się do wielu przepisów postępowania, które w postępowaniu administracyjnym stosował organ administracji publicznej. Nie istnieje bowiem zbiorcze naruszenie przepisów postępowania. Nieuwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu nie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zaakceptowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stawianych w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W razie nieuwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu nie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie braku naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył przepisów postępowania. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a., w tym innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma jedynie odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej, to jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w ramach wyrażonej oceny prawnej w wyroku z 18 sierpnia 2022 r. odniósł się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 8, art. 11 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.: "Za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w skardze podniesiono zarzut niewyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy i braku wszechstronnej oceny, jednakże z dalszej analizy stanowiska strony wynika, że zarzut ten dotyczył nie tyle braków dowodowych, jakich miałby się dopuścić organ, lecz przede wszystkim wadliwości dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego skutkującej uznaniem, że miało miejsce naruszenie przez skarżącego procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków (...). Z prawidłowo poczynionych przez IZ w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych, niekwestionowanych przez stronę skarżącą wynika, ze przedmiotem zawartej umowy było, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii do produkcji energii cieplnej oraz zwiększenie efektywności energetycznej budynku. Prace budowlane w ramach projektu miały polegać na instalacji pompy ciepła solanka - woda o mocy grzewczej [...], ociepleniu ścian zewnętrznych izolacją termiczną, stropów wentylowanych wentylacją termiczną i niewentylowanych styropapą, montażu dodatkowej wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej z rekuperacją oraz na modernizacji instalacji ciepłej wody. Z ustaleń organu wynikało również, że skarżący w trakcie realizacji projektu przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia na roboty budowlane dotyczące wykonania modernizacji energetycznej budynku zlokalizowanego w [...]. Zamawiający określił przedmiot zamówienia i termin jego realizacji. W zapytaniu ofertowym zastrzeżono przy tym, ze wykonawca jest obowiązany do umożliwienia użytkownikom budynku normalnego funkcjonowania w trakcie prowadzenia robot, np. poprzez zapewnienie lokali zastępczych, wraz z wykonaniem relokacji majątku użytkowników poszczególnych lokali w miejsce zastępcze i powrotu. Sposób zapewnienia lokali zastępczych oraz ich lokalizacja muszą być zaakceptowane przez zamawiającego. Zamawiający nie dopuścił możliwości składania ofert częściowych i wariantowych." Powtórzenie zarzutów skargi, która została oddalona przez Sąd I instancji - w skardze kasacyjnej, bez wskazania jako naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów p.p.s.a., innych niż sześciokrotnie wskazany art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. nie może być skuteczne. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to stanowi logiczną, zwartą całość, i jednocześnie jest jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej. Zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy, wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., co oznacza że kasator nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych dotyczących ograniczenia uczciwej konkurencji, co mogło prowadzić do wyboru oferty droższej, gdyż oferty korzystniejsze pod względem ceny mogły nie zostać złożone z uwagi na niespełnienie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia stawianych przez zamawiającego. Działanie beneficjenta spowodowało ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców i mogło prowadzić do wyboru oferty, która nie była najbardziej korzystna. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p.: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedura obowiązująca przy wykorzystaniu środków unijnych określona jest również w umowie z 12 lipca 2018 r. o dofinansowanie projektu określającej szczegółowe warunki dofinansowania. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt I. 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: "art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię (...)." Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z przepisem prawa materialnego, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. W takim wypadku kasator winien wskazać postać naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, kasator powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z przepisem, który nie jest podstawą prawną decyzji ostatecznej. Podniesiony w pkt I. 2) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji: "art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania (....)" nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Omawiana podstawa kasacyjna przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., prawa materialnego nie można naruszyć "poprzez zastosowanie na skutek błędnego uznania". Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że "niewłaściwe zastosowanie" oraz "zastosowanie na skutek błędnego uznania" nie są pojęciami tożsamymi., ponadto w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "zastosowanie na skutek błędnego uznania". Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).