I GSK 1854/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1318/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2020 r. nr 090000/71/18/2020/RDZ/O-SS w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1318/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z dnia 11 września 2020 r., nr 090000/71/18/2020/RDZ/O-SS w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 26 czerwca 2020 r., nr 090000/71/426695/2020/RDZ/3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej: "k.p.a."), poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. organ naruszył w/w przepisy k.p.a., bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a przez to nie rozpatrzył go w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez WSA decyzji z dnia 26 czerwca 2020 r. wydanej zgodnie z art. 31zo ust. 2 i 3 ustawy o COVID-19, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 poprzez uznanie, że skarżąca składając wniosek o zwolnienie płatnika składek z opłacania składek za pracowników za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. wskazała, że jest płatnikiem składek i opłaca składki za pracowników jako indywidualny przedsiębiorca (wspólnik), w sytuacji gdy skarżąca winna była wskazać płatnika składek jako Numer Identyfikacyjny Płatnika spółki cywilnej, na którym zgłoszeni są pracownicy spółki, b) art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19 poprzez jego nie zastosowanie przez WSA i przyjęcie, że płatnikiem składek za pracowników jest skarżąca prowadząca indywidualną pozarolniczą działalność gospodarczą, na której koncie nie są zatrudnieni pracownicy, w sytuacji gdy skarżąca jest wspólnikiem spółki cywilnej, która to spółka posiada konto płatnika składek pod indywidualnym nr NIP i jest płatnikiem składek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie jest to, czy w postępowaniu o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wszczętego na wniosek wspólnika spółki cywilnej, zastosowanie powinien mieć art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, czy też art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Z kolei zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Powyższe przepisy ustawy o COVID-19 przewidują więc dwie główne grupy przedsiębiorców, które mogą skorzystać z 3 - miesięcznego zwolnienia ze składek. Pierwsza grupa obejmuje podmioty zatrudniające pracowników (art. 31zo ust. 1), natomiast druga grupa obejmuje podmioty niezatrudniające pracowników (art. 31zo ust. 2). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy wspólnik spółki cywilnej dokonuje zgłoszenia jako płatnik składek i wykazuje we wniosku o zwolnienie osoby zatrudnione, to wniosek ten winien być rozpoznany na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 (zob. wyroki NSA z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 368/22, z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1533/21, z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1503/21, z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt I GSK 518/21). Zawartą w powyższych orzeczeniach ocenę prawną skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca złożyła wniosek, nie jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą i opłacająca składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, lecz jako wspólnik spółki cywilnej, domagając się zwolnienia siebie jako płatnika, z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń (osoby zatrudnione). W takiej sytuacji WSA prawidłowo przyjął, że zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 31zo ust. 1, a nie art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19. Stanowisko organu byłoby prawidłowe wówczas, gdyby skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Tym samym za chybione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 80 i art. 107 k.p.a., należy wyjaśnić, że w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22). Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei art. 11 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wreszcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając sposób procedowania organu w niniejszej sprawie WSA słusznie wskazał na cele, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - w szczególności ochronę przedsiębiorców przed negatywnymi skutkami wprowadzonych ograniczeń konstytucyjnego prawa swobody działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Procedując w takich okolicznościach organy administracji powinny więc zwrócić szczególną uwagę na konieczność wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, zwłaszcza że ustawa o COVID-19 nałożyła na przedsiębiorców obowiązek dopełnienia formalności, które dotąd były im nieznane (w tym właśnie konieczność wypełnienia wniosku opracowanego przez ZUS dla podmiotów ubiegających się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec-maj 2020 r.). W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabierało przestrzeganie przez organy administracji zasad wyznaczonych przez wskazane wyżej przepisy k.p.a. WSA trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego charakteru prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, naruszając tym samym art. 7 i art. 9 k.p.a. Należy również podzielić argumentację WSA odnośnie nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, albowiem w istocie organ ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego, zacytowania przepisów, nie odnosząc się w żaden sposób do argumentacji skarżącej, naruszając tym samym art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).