I GSK 1846/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4415/21 w sprawie ze skargi G. z o.o. w U. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 czerwca 2021 r. nr 16/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w U. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4415/21 oddalił skargę G. sp. z o.o. w U. (dalej "strona", "skarżący", "spółka", "Grupa") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za okres od 22 listopada 2019 r. do 21 listopada 2024 r. Decyzją z [...] marca 2021 r. Dyrektor OR ARiMR odmówił stronie przyznania pomocy wobec ustalenia, że warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone. Organ I instancji uznał, że funkcjonowanie Grupy zdeterminowane było możliwością uzyskania wsparcia, nie zaś potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu oraz centralizacji sprzedaży. W wyniku rozpoznania odwołania strony Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora OR ARiMR z [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy i wyjaśnił, że Grupa została utworzona przez osoby fizyczne powiązane ze sobą rodzinnie oraz prowadzące już wcześnie j Grupy producentów rolnych, odpowiednio w kategoriach ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych. Zdaniem organu, członkowie grupy - członkowie rodziny - w większości przypadków uprawiali zioła na działkach, które były uprawiane w latach 2017-2019 łącznie przez kilku członków Grupy bądź zamiennie w poszczególnych latach. Prezes ARiMR uznał, że nie ma żadnych racjonalnych powodów, dla funkcjonowania na rynku nowej grupy, poza stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowej i że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Skarżący, wypełnił bowiem zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 27 ust. 1 lit. a oraz lit b rozporządzenia 1305/2013 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, jest zaplanowanym działaniem, które miało na celu ominięcie warunków, zawartych w art. 27 ust, 1 lit. a oraz lit. b rozporządzenia 1305/2013, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, jak również ominięcie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. Według Prezesa ARiMR sposób organizacji procesu produkcji i sprzedaży ziół przyjęty w Grupie, wskazuje, że funkcjonowanie skarżącego zdeterminowane było możliwością uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych w ramach środków finansowych przewidzianych w PROW na lata 2014-2020, nie zaś potrzebą dostosowania wspólnego wprowadzania towarów do obrotu oraz centralizacji sprzedaży, gdyż sprzedaż produktów wytworzonych przez producentów rolnych przed powstaniem Grupy jak i po jej powstaniu miała miejsce do tych samych odbiorców. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4415/21 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał na przepisy prawa obowiązujące w niniejszej sprawie oraz sądów europejskich. Podkreślił, że organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych i przeprowadziły ich ocenę pod kątem realizacji przez Grupę celu prawodawstwa przewidującego wsparcie dla działania objętego wnioskiem (element obiektywny) oraz rzeczywistego celu stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, sprowadzającego się wyłącznie do zamiaru uzyskania korzyści sprzecznej z celami tego systemu (element subiektywny). Ustalenia faktyczne dokonane przez organy znajdują oparcie w obszernym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organy przeprowadziły szczegółowe badanie działalności rolniczej prowadzonej przez poszczególnych członków Grupy przed jej utworzeniem. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w całości Sąd I instancji zaakceptował, podkreślił, że organ miał podstawy do uznania, iż Grupa nie spełniła celów systemu wsparcia, dla spełnienia których została powołana, a działania jej członków, polegające w istocie na rozdzieleniu bazy produkcyjnej gospodarstwa rolnego jednego z członków z członków grupy na czterech członków jego rodziny, zmierzały w istocie do sztucznego stworzenia warunków, które dawałyby podstawę do otrzymania wsparcia finansowego z tytułu utworzenia grupy producentów. Utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" gdyż w sprawie nie można stwierdzić, że skarżący osiągnął cele określone w art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013. Skarżący nie wykazał, by utworzenie grupy producentów, poza uzyskanym wsparciem, w rzeczywistości skutkowało dla członków Grupy realizacją celów tego wsparcia. Przyznanie skarżącemu pomocy finansowej spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celów określonych w art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013, które odnoszą się do producentów produktu, dla którego została utworzona grupa oraz stanowiła ominięcie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, ze względu na które mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 417)). W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji, zatem zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie przez Grupę sztucznych warunków do otrzymania pomocy. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4415/21. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2137, z 2022 r. poz. 88), dalej jako "ustawa PROW" przejawiający się tym, że sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co ustaliły one stan faktyczny sprawy w sposób nieprawidłowy, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły one, iż wyłącznym zamiarem osób fizycznych tworzących Spółkę było uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. z późn. zm.), dalej także jako "rozporządzenie 1306/2013", na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce pomocy w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 za okres od 22 listopada 2019 r. do 21 listopada 2024 r., powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 27 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U.UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. z późn. zm.) poprzez dowolne ustalenie, że na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w okresie od 22 listopada 2019 r. do dnia 21 listopada 2024 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 organ I i II instancji dysponował wiedzą o zasadach funkcjonowania, zasadach sprzedaży i spełnienia celów do jakich została powołana Grupa - co przyczyniło się do błędnego ustalenia, że Grupa stworzyła sztuczne warunki, podczas gdy organ I i II instancji weryfikując złożony przez Grupę wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 w okresie od 22 listopada 2019 r. do dnia 21 listopada 2024 r. nie ma dostępu do pełni dokumentacji finansowo-księgowej związanej z funkcjonowaniem Grupy i tym samym nie może zweryfikować (na tym etapie) czy podmiot stworzył lub czy nie stworzył sztucznych warunków. 2) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie przez Sąd prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy I i II instancji prawidłowo zinterpretowały art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. z póżn. zm.), przyjmując, iż powiązania pomiędzy członkami grupy producentów rolnych oraz brak kompletnego parku maszynowego przez niektórych członków takiej grupy, brak dysponowania przez każdego członka grupy powierzchnia magazynową i przechowalniczą przesądzają o konieczności zastosowania przedmiotowego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 powinna prowadzić do wniosku, iż okoliczności te nie mogą stanowić wystarczających przesłanek jego zastosowania, b) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organ I i II instancji prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 60 Rozporządzania 1306/2013, na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce pomocy w ramach działania "Tworzenie grup producentów" objętego PROW na lata 2014-2020 za okres od 22 listopada 2019 r., do 21 listopada 2024 r., podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. c) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiło się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy I i II instancji prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 3 rozporządzenia rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312/1 z dnia 23 grudnia 1995 r. z póżn. zm.) podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu, 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zwrotu kwoty 17.00 złotych od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny. rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sporne w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w skardze kasacyjnej jest uznanie przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji, że Grupa utworzyła sztuczne warunki celem otrzymania nienależnego wsparcia. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów procesowych, sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że jest on niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020 a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) jak wskazano wyżej, została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże). Analizując stawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania przez pryzmat ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności działania organów które rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i w konsekwencji ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy, zgodnie z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. Stanowisko organów, wyjaśnienia, argumentacja oraz wyciągnięte wnioski są logiczne i spójne. Organ szczegółowo przedstawił fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także wyjaśnił przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, co zaakceptował Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia organów i ich stanowisko, zgodnie z którym, między członkami Grupy zachodzą powiązania natury rodzinnej i ekonomicznej. W sposób szczegółowy wskazał i wyjaśnił strukturę własnościową oraz sposób organizacji procesu produkcji i sprzedaży ziół wytworzonych przez producentów rolnych przed powstaniem Grupy jak i po jej powstaniu, który miał miejsce do tych samych odbiorców, co wskazuje na zamierzone działanie Grupy dla uzyskania korzyści finansowych. Ponadto utworzenie i funkcjonowanie Grupy było zdeterminowane w istocie możliwością uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych w ramach środków finansowych przewidzianych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, nie zaś potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu oraz centralizacji sprzedaży. W sprawie szczegółowych powiązań członków rodziny oraz warunków ekonomicznych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśni dalej przy analizie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny przechodząc do rozważenia zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreśla, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt 2) zarzucił Sądowi I instancji jednoczesne naruszenie przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na niewłaściwym zastosowaniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (pkt 2 lit b i c petitum skargi kasacyjnej) został sformułowany w sposób nieprawidłowy, dlatego że stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazuje, że kwestionuje on w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. To, czy skarżący uczestniczył w procederze stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności należy do sfery faktów sprawy. Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne. Należy podkreślić, że działanie "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objęte PROW 2014-2020 jest przeznaczone dla grup producentów rolnych, zakładanych w celu wspólnego dostosowania standardów produkcji przez członków takich grup oraz wykształcenia systemu wspólnej sprzedaży produktów - m.in. centralizacja sprzedaży, przygotowanie sprzedaży, konfekcjonowanie, dostawy do hurtowni oraz ustanowienie wspólnych zasad w zakresie zapewniania informacji dotyczących produkcji, szczególnie w odniesieniu do zbiorów (plonów) i dostępności danych produktów rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane przypomnieć, że kwestie obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, były przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Pomoc udzielana jest po spełnianiu warunków określonych przepisami prawa unijnego i krajowego, więc brak ich spełnienia nie daje podstaw do przyznania tej pomocy, szczególnie w świetle przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w kwestii tworzenia sztucznych warunków (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; tamże). We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest dokonanie oceny działań nie tylko skarżącego, lecz także pozostałych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Jak zasadnie podkreślił to Sąd I instancji celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył. Słusznie w sprawie podkreślił Sąd I instancji za organem, że w sprawie niniejszej Grupę tworzy 6 wspólników, z których pięciu łączą bliskie powiązania rodzinne (S. L. i jego córki: J. M., R. P., S. F. oraz zięć W. B.). Odnośnie obecności w strukturach innych grup rolnych lub owocowo-warzywnych wskazano na powiązania osobowe oraz kapitałowe G. Sp. z o.o. z 3 innymi Grupami, które we wcześniejszych latach otrzymały środki finansowe pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, którymi są: G. Sp. z o. o. G. Sp. z o. o. G. Sp. z o. o. Członkowie Grupy: J. M., R. P., S. F. oraz W. B. wynajmują powierzchnie magazynowe i pomieszczenia biurowe od członka Grupy S. L. oraz dzierżawią grunty pod uprawę ziół od S. L. lub jego żony. Członkowie grupy, których łączą powiązania rodzinne, przed utworzeniem Grupy oraz w roku jej uznania uprawiali zioła zamiennie na tych samych działkach, o czym świadczy przeprowadzona przez organy szczegółowa analiza wniosków o dopłaty bezpośrednie składanych przez poszczególnych członków Grupy w latach 2015 - 2019 – w kolejnych latach te same działki były uprawiane naprzemiennie przez różnych członków Grupy. Sprzedaż produktów wytworzonych przez członków Grupy zarówno przed powstaniem Grupy jak i po jej powstaniu następowała do tych samych trzech głównych odbiorców. Za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w wyniku uwzględnienia okoliczności ustalonych przez organ, były podstawy do uznania, iż Grupa nie spełniła celów systemu wsparcia, dla realizacji których została powołana, a działania jej członków, polegające w istocie na rozdzieleniu bazy produkcyjnej gospodarstwa rolnego jednego z członków z członków grupy na czterech członków jego rodziny, zmierzały w istocie do sztucznego stworzenia warunków, które dawałyby podstawę do otrzymania wsparcia finansowego z tytułu utworzenia grupy producentów. Utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" gdyż w sprawie nie można stwierdzić, iż skarżący osiągnął cele określone w art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013. Skarżący nie wykazał, by utworzenie grupy producentów, poza uzyskanym wsparciem, w rzeczywistości skutkowało dla członków Grupy realizacją celów tego wsparcia. Prawidło organy przyjęły a Sąd I instancji zaakceptował, że wyłącznym zamiarem osób fizycznych tworzących spółkę było uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013. Jak wskazano wyżej, Grupa, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 27 ust. 1 lit. a oraz lit b rozporządzenia 1305/2013 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, jest zaplanowanym działaniem, które miało na celu ominięcie warunków zawartych w art. 27 ust. 1 lit. a oraz lit b rozporządzenia 1305/2013 wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, jak również ominięcie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. Sąd I instancji słusznie za organem uznał, że sposób organizacji procesu produkcji i sprzedaży ziół, który został przyjęty w Grupie wskazuje, że funkcjonowanie jej zdeterminowane było możliwością, uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych w ramach środków finansowych przewidzianych w PROW na lata 2014-2020, nie zaś potrzebą dostosowania wspólnego wprowadzania towarów do obrotu oraz centralizacji sprzedaży, gdyż sprzedaż produktów wytworzonych przez producentów rolnych przed powstaniem Grupy jak i po jej powstaniu miała miejsce do tych samych odbiorców. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie za organem uznał, że Grupa stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności, a więc w powyższym stanie faktycznym i prawnym, znajduje zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami takiego prawodawstwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał za organem, że utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" gdyż w sprawie nie można stwierdzić, iż skarżący osiągnął cele określone w art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).