I GSK 183/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 736/25 w sprawie ze skargi S. w I. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 9 września 2025 r. nr MJWPU.WOD.420-06U7/24 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz S. w I. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 11 grudnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 736/25 w pkt. 1. uwzględnił skargę S. w I. (dalej zwanego: skarżącym) na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej zwanej: organem) z 9 września 2025 r. nr MJWPU.WOD.420-06U7/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ; w pkt. 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie stosownie do art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.) oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie na wynik sprawy, tj.: 1) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. 2022 poz. 1079; dalej zwanej: ustawą wdrożeniową) w zw. z regulaminem naboru nr FEMA.05.06- IP.01-051/24 (dalej zwany: regulaminem) przez uznanie, że organ, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonał oceny wniosku skarżącego posługując się ustaleniem nieprecyzyjnym i niejednoznacznym kryterium merytorycznym szczegółowym nr 7 oraz brakiem legalnej definicji terenu wiejskiego, a w szczególności uznaniu przez sąd, że projekt będzie realizowany na terenie wiejskim, w sytuacji, gdy S. w I., znajduje się na terenie miasta I., tam będzie spoczywać cała infrastruktura zakupywana w ramach projektu i tam będą świadczone usługi medyczne dostarczane za jej pomocą, a kryterium ma na celu wyrównywanie bezpośredniego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej dla osób z terenów wiejskich przez wspieranie placówek leczniczych zlokalizowanych na terenie wsi, a w konsekwencji skarga winna być oddalona; 2) art. 45 ust 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z regulaminem przez uznanie, że organ, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonała oceny wniosku skarżącej w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu, a w konsekwencji błędnego uznania przez sąd, że organ dokonał dowolnej oceny wniosku, a w szczególności na przyjęciu, że organ nie dokonał oceny ewentualnego wezwania do wyjaśnienia/uzupełnienia informacji wnioskodawcy, w sytuacji, gdy ww. regulamin nie przewidywał takiego trybu, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, podczas gdy ocena wniosku skarżącej została przeprowadzana zgodnie z prawem, a w konsekwencji skarga winna być oddalona; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z regulaminem przez pominięcie przez sąd treści regulaminu, a w konsekwencji błędnego uznania przez sąd, że organ dokonał dowolnej oceny wniosku, a w szczególności na przyjęciu, że nie dokonał ewentualnego wezwania do wyjaśnienia/uzupełnienia informacji wnioskodawcy, w sytuacji, gdy ww. regulamin nie przewidywał takiego trybu, a w konsekwencji prawidłowa wykładnia winna doprowadzić do oddalenia skargi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zakres zarzutów kasacyjnych koncentruje się – co wynika wprost z jej uzasadnienia – na ocenie prawidłowości stanowiska sądu I instancji w odniesieniu do kryteriów merytorycznych szczegółowych nr 3 oraz nr 7, a także na kwestii dopuszczalności uzupełniania lub wyjaśniania treści wniosku na etapie oceny merytorycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, że ocena projektu w tym zakresie została dokonana z naruszeniem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nie jest trafny zarzut organu, jakoby sąd I instancji wadliwie przyjął możliwość uzupełnienia wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że sąd nie nakazał dopuszczenia nowych informacji, lecz wskazał na konieczność uwzględnienia danych już zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, w szczególności w Studium wykonalności. Organ w istocie pominął część informacji odnoszących się do zakresu planowanych świadczeń, a następnie uznał, że brak jest danych pozwalających na przyznanie punktów. Taka praktyka nie może zostać zaakceptowana, gdyż prowadzi do oceny niepełnej i nierzetelnej. Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji, zgodnie z którą regulamin naboru wyłącza możliwość uzupełniania wniosku w zakresie kryteriów merytorycznych szczegółowych, a tym samym organ nie był uprawniony do wzywania wnioskodawcy do wyjaśnień, wskazać należy, że nie ma ona decydującego znaczenia w sprawie. Po pierwsze, jak wskazano wyżej, uchybienie organu nie polegało na braku wezwania do uzupełnienia, lecz na nieprzeprowadzeniu pełnej analizy materiału już znajdującego się w aktach sprawy. Po drugie, nawet przy przyjęciu, że regulamin ogranicza możliwość uzupełniania wniosków, nie zwalnia to organu z obowiązku dokonania rzetelnej, wszechstronnej i spójnej oceny treści wniosku, wyjaśnienia w uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Po trzecie, NSA zwraca uwagę, że organ, powołując się na ograniczenia wynikające z regulaminu, nie wykazał ich w sposób umożliwiający kontrolę sądową, nie przedłożył pełnej dokumentacji konkursowej, w tym załącznika nr 1 do regulaminu, który – jak sam wskazuje – ma kluczowe znaczenie dla oceny kryteriów. Brak ten obciąża organ i nie może prowadzić do przyjęcia wykładni korzystnej dla strony wnoszącej skargę kasacyjną. Również zarzuty kasacyjne w zakresie kryterium nr 7 nie zasługują na uwzględnienie. NSA podziela ocenę sądu I instancji, że kryterium "wsparcia terenów wiejskich" zostało zastosowane w sposób niejednoznaczny. Organ dokonał jego zawężającej interpretacji, utożsamiając "teren wiejski" wyłącznie z gminą wiejską. Tymczasem ani regulamin, ani karta oceny nie zawierają takiej definicji. Kryterium posługuje się pojęciem "obszarów wiejskich", które ma charakter nieostry i wymaga jednoznacznego doprecyzowania na etapie dokumentacji konkursowej. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ dopiero na etapie oceny przyjmuje określoną wykładnię kryterium, wykładnia ta nie wynika z dokumentów konkursowych, a jej zastosowanie prowadzi do wykluczenia części projektów. Dodatkowo należy wskazać, że brak jednoznacznych kryteriów oraz ich niejednolite stosowanie narusza zasadę równego traktowania wnioskodawców, szczególnego znaczenia nabiera tu wskazana przez sąd I instancji rozbieżność w ocenie innych projektów. W sytuacji, gdy kryterium nie zostało precyzyjnie określone, a praktyka jego stosowania nie jest jednolita, nie można uznać, że ocena została przeprowadzona zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wbrew twierdzeniom organu, sąd I instancji nie zastąpił oceny eksperckiej własną oceną, lecz ograniczył się do stwierdzenia naruszenia zasad proceduralnych i standardów oceny. Takie działanie mieści się w granicach kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena projektu w zakresie kryterium nr 3 została dokonana z pominięciem części materiału dowodowego. Kryterium nr 7 zostało zastosowane w sposób nieprzejrzysty i niejednolity. Natomiast argument dotyczący braku możliwości uzupełniania wniosku nie podważa zasadności wyroku WSA, bowiem brak przedłożenia pełnej dokumentacji konkursowej przez organ uniemożliwia przyjęcie jego wykładni jako wiążącej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.