I GSK 1619/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1617/23 w sprawie ze skargi T. R. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 maja 2023 r. nr DDD.6509.00100.2022.07 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. R. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 5 stycznia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1617/23 oddalił skargę T. R. (dalej zwanej: skarżącym) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej: ARiMR lub organem) z 31 maja 2023 r. DDD.6509.00100.2022.07 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z 13 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.) – naruszenie prawa procesowego w postaci naruszenia art. 146 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm.; dalej zwanej: ustawą PROW) i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1609, dalej zwanego: rozporządzeniem MRiRW) przez brak uchylenia zaskarżonej odmowy i brak uznania uprawnienia skarżącego, które spowodowane zostały nieprawidłowym uznaniem przez sąd, że: a) ARiMR miała w niniejszej sprawie prawo do odmowy przyznania pomocy skarżącemu, podczas gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia; b) przedmiotem operacji nie jest opracowanie i wdrożenie innowacji w zakresie nowego lub znacznie udoskonalonego produktu objętego załącznikiem I do Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE"), podczas gdy przedmiot operacji spełnia ww. opisaną przesłankę i dotyczy produktów objętych załącznikiem I do TFUE; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy PROW, przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem operacji nie jest opracowanie i wdrożenie innowacji w zakresie nowego lub znacznie udoskonalonego produktu objętego załącznikiem I do TFUE, podczas gdy przedmiot operacji spełnia ww. opisaną przesłankę i dotyczy produktów objętych załącznikiem I do TFUE; 3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy PROW, przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że grupa operacyjna K. nie jest grupą operacyjną EPI, o której mowa w art. 56 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 działającą w celu opracowania i wdrożenia innowacji w zakresie nowych produktów lub znacznie udoskonalonych produktów objętych Załącznikiem nr I do TFUE, podczas gdy grupa operacyjna w ramach złożonego wniosku o przyznanie pomocy działała w celu opracowania i wdrożenia innowacji w zakresie nowych lub znacznie udoskonalonych produktów objętych załącznikiem I do TFUE. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie ww. skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podniesionego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie został sformułowany w sposób prawidłowy, co czyni go nieskutecznym. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, powiązał go w istocie z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 35 ust. 1 ustawy PROW oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW. Tymczasem, zgodnie z konstrukcją skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa procesowego powinien wskazywać na uchybienia przepisom regulującym tok postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania przez sąd I instancji w rozumieniu przepisów p.p.s.a., ani nie powiązał tego zarzutu z konkretnymi uchybieniami w zakresie kontroli legalności działalności organu administracji publicznej. W szczególności nie wskazał, aby doszło do naruszenia takich zasad jak zakres kontroli sądowej, sposób oceny materiału dowodowego czy obowiązek należytego uzasadnienia wyroku. Co więcej, zarzut ten nie został również odniesiony do właściwych przepisów regulujących postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach PROW, które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla oceny prawidłowości działania organu. Skarżący ograniczył się do zakwestionowania dokonanej przez sąd wykładni prawa materialnego, co – co do zasady – mieści się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie pkt 2 tego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że błędne zakwalifikowanie zarzutu oraz jego nieprawidłowe uzasadnienie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego korygowania podstaw kasacyjnych ani do ich domyślnego uzupełniania. W konsekwencji należy uznać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako wadliwie skonstruowany, nie może odnieść zamierzonego skutku i nie podlega uwzględnieniu. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kluczową kwestią w sprawie było ustalenie, czy przedmiot operacji stanowi opracowanie i wdrożenie innowacji w zakresie nowego lub znacznie udoskonalonego produktu objętego załącznikiem I do TFUE. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zarówno organ, jak i sąd I instancji zasadnie uznały, że przedstawiona operacja nie spełnia tej przesłanki. Z dokumentacji aplikacyjnej wynika bowiem, że zasadniczy nacisk położono na elementy infrastrukturalne oraz wyposażeniowe (m.in. zakup sprzętu, środków trwałych), natomiast opis innowacyjności miał charakter ogólnikowy i niewystarczająco udokumentowany. Co istotne, wskazywane przez skarżącego rozwiązania (m.in. warianty posadzek o określonych właściwościach) nie zostały w sposób przekonujący powiązane z produktem rolnym objętym załącznikiem I do TFUE, lecz miały raczej charakter technologii wspierającej infrastrukturę produkcyjną. Tym samym nie można uznać, że przedmiot operacji dotyczył bezpośrednio opracowania lub istotnego ulepszenia produktu rolnego w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Punktem wyjścia jest treść § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, który jednoznacznie stanowi, że pomoc przyznaje się na operacje, których przedmiotem jest opracowanie i wdrożenie innowacji w zakresie produktu objętego załącznikiem I do TFUE. Załącznik I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zawiera zamknięty katalog produktów rolnych i spożywczych (m.in. zwierzęta żywe, mięso, mleko, produkty pochodzenia zwierzęcego). Nie obejmuje on natomiast środków technicznych, infrastruktury ani rozwiązań wspomagających produkcję. W konsekwencji, aby spełnić wskazaną przesłankę, przedmiot operacji musi dotyczyć bezpośrednio produktu należącego do tego katalogu, a nie jedynie pozostawać z nim w związku funkcjonalnym. Skarżący zasadniczo opiera swoją argumentację na wykładni celowościowej, wskazując, że celem regulacji jest wspieranie rozwoju obszarów wiejskich i innowacji w rolnictwie, co miałoby uzasadniać szersze rozumienie analizowanej przesłanki. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że wykładnia celowościowa nie może prowadzić do pominięcia jednoznacznego brzmienia przepisu. W przypadku norm przyznających pomoc publiczną (środki UE) obowiązuje zasada ich ścisłej interpretacji. Natomiast zakres wsparcia jest determinowany zarówno przez przepisy krajowe, jak i unijne, które w sposób świadomy ograniczają go do określonych kategorii produktów. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby w istocie do rozszerzenia katalogu produktów objętych wsparciem poza ramy wyznaczone przez prawodawcę unijnego, co jest niedopuszczalne. Nie można podzielić twierdzenia, że użyte w przepisie sformułowanie "w zakresie produktu" uzasadnia objęcie pomocą wszelkich rozwiązań pośrednio związanych z produktem rolnym. Niewątpliwie, zwrot "w zakresie" może mieć znaczenie szersze niż "dotyczący bezpośrednio", jednak jego interpretacja musi uwzględniać kontekst całego przepisu, cel regulacji oraz system prawa unijnego. W analizowanym przypadku zwrot ten należy rozumieć jako odnoszący się do samego produktu lub jego cech, właściwości, sposobu wytwarzania, a nie do infrastruktury technicznej wykorzystywanej w procesie produkcyjnym. Innymi słowy, innowacja musi dotyczyć produktu rolnego jako takiego (np. jego jakości, składu, sposobu przetwarzania), a nie wyłącznie warunków jego wytwarzania. W realiach sprawy przedmiotem operacji były rozwiązania techniczne (m.in. systemy posadzek), które – choć mogą wpływać na warunki chowu zwierząt – nie stanowią produktu rolnego ani jego modyfikacji. Związek tych rozwiązań z produktem wymienionym w załączniku I do TFUE ma charakter pośredni i funkcjonalny, co nie jest wystarczające do spełnienia przesłanki określonej w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przyjęcie wykładni proponowanej przez stronę prowadziłoby do sytuacji, w której niemal każde rozwiązanie techniczne stosowane w rolnictwie mogłoby zostać uznane za mieszczące się "w zakresie" produktu rolnego, zaś granica między produktami objętymi i nieobjętymi załącznikiem I do TFUE zostałaby faktycznie zniesiona, w konsekwencji doszłoby do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu wsparcia publicznego. Taki rezultat pozostawałby w sprzeczności z konstrukcją systemu pomocy w ramach PROW oraz zasadą ścisłej wykładni przepisów o charakterze wyjątkowym. W świetle powyższego należy uznać, że wykładnia przyjęta przez organ i zaakceptowana przez sąd I instancji jest prawidłowa, bowiem przedmiot operacji nie dotyczy produktu objętego załącznikiem I do TFUE w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Niewątpliwie argumentacja skarżącego stanowi próbę niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu stosowania przepisu. Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni przepisów dotyczących statusu grupy operacyjnej – § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW. Warunkiem uznania podmiotu za grupę operacyjną jest nie tylko jego formalne powołanie, lecz przede wszystkim rzeczywiste ukierunkowanie działalności na opracowanie i wdrażanie innowacji w zakresie określonym w przepisach. W niniejszej sprawie organ trafnie wskazał, że przedstawiona operacja nie spełnia tego kryterium w wymaganym stopniu. Braki w zakresie spójności projektu, w szczególności rozbieżności między deklarowanymi celami a strukturą kosztów, uzasadniały przyjęcie, że projekt nie realizuje w sposób rzeczywisty celu innowacyjnego, o którym mowa w przepisach. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.