I GSK 1797/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 210/22 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 22 lutego 2022 r. nr 9013-2022-000057 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 16 listopada 2021 r., nr 0238-2021-010911 3. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz I. N. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 2010/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 22 lutego 2022 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej. W motywach tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca wraz z mężem podjęła czynności prawne i faktyczne zmierzające do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo, to jest stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych niż te, które uzyskaliby występując w obrocie samodzielnie. Zawiązali bowiem w 2010 r. trzy spółki jawne: N. [...] spółka jawna, N. [...] spółka jawna i N. [...] spółka jawna, pozostając ich jedynymi wspólnikami. Siedziby tych spółek mieściły się w miejscu zamieszkania małżonków, a spółki te nie prowadziły żadnej innej działalności poza pozyskiwaniem płatności zalesieniowych oraz płatności w ramach wsparcia bezpośredniego i transferowaniem ich do majątku małżonków. Sąd przyjął, że organy zasadnie uznały spółki te za podmioty fikcyjne, które pomimo prawnego podziału gospodarstwa małżonków, nie objęły w rzeczywistości wydzielonych im działek w posiadanie i nie były samodzielnymi rolnikami. Podnoszone przez skarżącą zmiany w składzie osobowym wspólników spółek zostały zgłoszone do rejestru dopiero w 2017 r., dlatego Sąd zgodził się z oceną organów co do statusu skarżącej jako wspólnika w okresie podejmowania czynności wyjaśniających w związku z przyznaniem płatności na zalesienie. Sąd pierwszej instancji za trafną uznał ocenę organów co do tego, że wyczerpane zostały przesłanki obiektywne i subiektywne stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków. Tym samym stwierdził, że zasadnie zastosowano w tej sprawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.UE.L.1995.312.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95" oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzania Rady (EWG) nr 352/78, (WE) 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U.UE.L.2013.347.549) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013". Sąd zgodził się z organami, że "działanie w ramach stworzonych sztucznych warunków stanowi podstawę do odmowy przyznania płatności wobec wszystkich schematów pomocowych, w tym płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.". Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ: - "art. 77 ust. 1 w związku z art. 75, a także art. 80" ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego, oderwanego od obiektywnych przesłanek dowodowych, sprzecznego z faktami ustalenia, że skarżąca miała nie być rolnikiem w rozumieniu prawa unijnego. Skarżąca zarzuciła, że twierdzenia przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji nie zostały wywiedzione przez organy z konkretnych dowodów, mogących świadczyć że faktycznie działki były użytkowane przez inny podmiot; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które odbiega od zasad logiki i zdrowego rozsądku i utrwalonego orzecznictwa organów; - art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie nieopartego na przepisach prawa założenia, że fakt prowadzenia przez stronę działań, które w innych postępowaniach zostały obliczone na zawyżenie dostępnych kwot pomocy powinien skutkować odmową przyznania pomocy także w tej sprawie. Zarzut naruszenia prawa materialnego odnosił się do nieuzasadnionego zastosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988 ze względu na to, że skarżąca w tej sprawie nie zmierzała do uzyskania nienależnej korzyści, bo działanie skarżącej ocenione przez organy jako stworzenie sztucznych warunków nie miało żadnego wpływu na zakres płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W uzasadnieniu skarżąca zaakcentowała, że żadna ze spółek jawnych stworzonych przez skarżącą nigdy nie ubiegała się równolegle ze skarżącą o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się w istotnej części uzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Tworzenie sztucznych warunków pozyskiwania płatności jest czynem, który – jak zasadnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wydanych w tej sprawie decyzjach – skutkuje pozbawieniem prawa do wnioskowanych płatności. Przesądzają o tym przywołane przez organy i Sąd pierwszej instancji przepisy prawa unijnego. Niemniej jednak przypisanie jednostce takiego procederu nie może być dowolne; musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Ponadto prawnie znaczące stworzenie sztucznych warunków gospodarowania musi pozostawać w związku przyczynowym z uzyskaniem nienależnej pomocy. Należy zatem za każdym razem rozważyć, czy gdyby sztucznych warunków nie stworzono, jednostka nie mogłaby się ubiegać o płatność w ogóle bądź w innej wysokości. Kreowanie sztucznych warunków samo w sobie nie stanowi bowiem podmiotowej cechy dyskwalifikującej wnioskodawcę ubiegającego się o jakąkolwiek płatność, ale o taką, której ów sztuczny stan gospodarowania dotyczy. Fakt korzystania z sztucznie wywołanych warunków w odniesieniu do jednego rodzaju płatności nie może automatycznie skutkować odmową przyznania płatności w każdej innej sprawie. Dostrzeżenie takiego zachowania wnioskodawcy wymaga zawsze skonkretyzowanej oceny w kontekście przedmiotu pomocy, o który się ubiega. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji i organy akcentowały to, że w odniesieniu do płatności na zalesienie przypisano skarżącej tworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Wskazywano, że w zakresie tej płatności powołanie przez skarżącą spółek jawnych prowadziło do uzyskania płatności wyższej, niż gdyby płatności przyznawano skarżącej bez wykreowania sztucznego stanu rzeczy. Podobnych ustaleń nie dokonano jednak w odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie został w tym zakresie poddany przez organy należytej ocenie. Niedostrzeżenie tej okoliczności przez Sąd pierwszej instancji, a wręcz zaakceptowanie powierzchownej tezy sformułowanej przez organy czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdzi, że w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zawiązane przez nią spółki jawne nie występowały o przyznanie płatności; czynić to miała wyłącznie skarżąca. Teza ta wymaga zweryfikowania przez organy w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli zostanie potwierdzona, to fakt wytworzenia na potrzeby innych płatności sztucznych warunków, które jednak nie miały wpływu na zasadność wniosku skarżącej w tej sprawie nie może stanowić samoistnej podstawy wydania decyzji odmownej. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że skarżąca jest stroną wielu postępowań dotyczących pozyskiwania płatności na zalesienie, w których prezentowane są podobne fakty i dowody. Nie zwalnia to jednak organów ze staranności w podejmowaniu czynności procesowych i indywidualnej oceny zgromadzonego materiału w każdej ze spraw. Nieuczynienie tej powinności zadość oznacza naruszenie wynikającego z art. 6 k.p.a. obowiązku działania w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa – w tym przypadku prawa procesowego. Konsekwencją wadliwego zastosowania opartego na tym przepisie wzorca sądowej kontroli decyzji jest skuteczność zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. Nieuzasadnione natomiast pozostają zarzuty art. 77 ust. 1 k.p.a., dlatego że ustawa procesowa nie zna tak oznaczonej jednostki redakcyjnej. Przepisy kodeksu dzielą się na paragrafy, nie zaś ustępy, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z kolei zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. jest niedokładnie sformułowany, bo nie wskazano którego z paragrafów podniesione naruszenie miałoby dotyczyć. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., dlatego że skarżąca nie zidentyfikowała utrwalonej praktyki, której odstąpienia dopuścić się miały organy w tej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to na obecnym etapie sprawy nie można ocenić tego, czy zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 wobec skarżącej powinno mieć miejsce, czy też nie. Zanim stan faktyczny sprawy nie zostanie ustalony w sposób prawidłowy, o weryfikacji czynności walidacyjnych i subsumpcji nie może być mowy. Rozstrzygając sprawę niniejszą ponownie organy dokonają prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, indywidualizując go w odniesieniu do przedmiotu postępowania i płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Rozważą, czy istotnie w tym zakresie można mówić o stworzeniu sztucznych warunków rzutujących na fakt bądź nawet tylko zakres płatności, o którą skarżąca się ubiegała. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w tej sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.