I GSK 1790/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 321/20 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r., nr 80/OR14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. M. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 1 800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 321/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej także "Sądem I instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę B.M. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej zwanego "ARiMR") z 18 marca 2020 r., nr 89/OR14/2020, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (2014-2020) za rok 2015. Skarżący wniósł skargą kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie: 1. materialnoprawnej normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 – jak również art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez ich niewłaściwą wykładnię – polegającą na uznaniu przez Sąd, że przepisy te, oprócz wskazania materialnoprawnych przesłanek odmowy przyznania wnioskowanych środków, (lub też ich wycofania we właściwym postępowaniu, o ile pozostaje ono w toku), zawierać miałyby też jakoby procesową delegację dla organów, upoważniającą te ostatnie do wszczęcia w każdym możliwym momencie, także z pominięciem określonej ustawą struktury stanowienia przez organy indywidualnie adresowanych źródeł prawa jakimi są decyzje administracyjne, postępowania mającego za faktyczny przedmiot ocenę ewentualnego zaistnienia, w którejś z zamkniętych (tj. zakończonych decyzją ostateczna) spraw administracyjnych, raz już badanych we właściwym postępowaniu przesłanek faktycznych określonych w hipotezie ww. norm; II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przez WSA norm postępowania sądowoadministracyjnego, polegające na: 2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a przez brak stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów obydwu instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec oczywistego faktu, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawiera w sobie, pomimo formalnie innego tytułu oraz wskazania innej podstawy prawnej, powtórne rozstrzygnięcie w należącym do decyzji, o której mowa w art. 26 – 28 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014 – 2020 przedmiocie oceny okoliczności, w jakich skarżący wnioskował w roku 2015 o płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (PROW 20 i 4-2020), i ustalenia czy w ich świetle skarżącemu należały się czy też nie należały płatności, które zostały mu przyznane pozostającą w obrocie decyzją z 25 maja 2016 r., w szczególności z uwzględnieniem przesłanek odmowy przyznania płatności określonych w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r.; 3. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. polegającego na całkowicie mylnym przyjęciu, że jest to jakoby jedyna w swoim rodzaju norma "samoinicjująca się": tzn. na przyjęciu, że wymieniony przepis materialnoprawny, oprócz wskazania – dla organów państw członkowskich UE rozpatrujących we właściwych postępowaniach sprawy wniosków o przyznanie środków unijnych – mających charakter klauzuli generalnej przesłanek odmowy przyznania wnioskowanych środków, samym swoim istnieniem kreować miałby dla organów państw członkowskich procesową delegację do tego, aby mogły one w każdej chwili, niezależnie od procesowego stadium, na którym znajduje się właściwe postępowanie w przedmiocie przyznania określonych środków (w tym także wówczas gdy zostało ono zakończone prawomocnym i niewzruszalnym rozstrzygnięciem, mającym już za przedmiot m.in. także weryfikację kwestii sztucznych warunków istniejących w chwili wydania obowiązującego rozstrzygnięcia), rozpatrywać po raz kolejny kwestię potencjalnej sztuczności utworzonych przez wnioskodawcę warunków i w konsekwencji kwestię należności określonych, przyznanych stronie środków unijnych; 4. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ: a. art. 6 k.p.a. – w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez podstawy prawnej i faktycznej, która upoważniałaby organ do wydania rozstrzygnięcia w zakresie oceny okoliczności faktycznych sprawy wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (PROW 2014-2020) na rok 2015, po uprawomocnieniu się decyzji właściwego organu kończącej ww. postępowanie i rozstrzygającej ostatecznie w sprawie tychże okoliczności; b. art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. – w związku z brakiem wskazania przez organ istniejącej przed wszczęciem postępowania na podst. art. 29 ustawy z 8 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej "ustawą o ARiMR"), w którym wydano zaskarżoną decyzję, faktycznej podstawy uzasadniającej wszczęcie postępowania. W sprawie niniejszej to dopiero zaskarżona decyzja konstytuuje, a ściśle bezprawnie usiłuje ukonstytuować, przesłankę faktyczną (tj. stwierdzenie w urzędowym trybie nienależnego charakteru płatności, których zwrot ma być dochodzony) uzasadniającą dopiero ex post postanowienie o wszczęciu postępowania, w którym decyzję tę wydano. Decyzja zaskarżona sama dla siebie kreuje uzasadnienie faktyczne; c. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – w związku z brakiem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, tj. Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR w ramach zaskarżonej decyzji; d. art. 29 ust 1 i 2 ustawy o ARiMR przyjęciem przez organ jego całkowicie mylnej wykładni, zgodnie z którą przepis ten, oprócz wskazania właściwego organu i formy prawnej przewidzianych dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty podlagających obowiązkowi zwrotu środków, których nienależność wynika w sposób prawnie wiążący z wcześniej istniejących okoliczności prawnych, miałby jakoby sam stanowić dla organu prawne upoważnienie do podjęcia ponownej analizy i oceny okoliczności faktycznych zamkniętej (zakończonej decyzją ostateczną) sprawy administracyjnej, istniejących i znanych organowi w czasie wydawania decyzji ostatecznej, w celu rozstrzygnięcia w jej wyniku o należnym bądź nienależnym charakterze środków przyznanych stronie, jako należne na mocy obowiązującej decyzji ostatecznej; 5. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z brakiem umorzenia przez WSA w Olsztynie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności objętej obowiązkiem zwrotu, prowadzącego do wydania decyzji zaskarżonej przez stronę, pomimo iż z okoliczności sprawy wynika, iż postępowanie to było bezprzedmiotowe, z uwagi na brak uprzedniego, urzędowego ustalenia we właściwym postępowaniu sztucznego charakteru warunków, w jakich o płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (PROW 2014-2020) na rok 2015 ubiegał się skarżący, a która to sztuczność według organu stanowić ma jedyną prawną okoliczność, która przesądzać miałaby o nienależnym charakterze płatności pobranych przez skarżącego i wskazanych w decyzji jako podlegających zwrotowi. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ sformułował wniosek o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska zgodnie z którym dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatność. Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego należy wskazać, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, wyroku NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wyroku NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, wyroku NSA z 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, wyrok z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, wyrok z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i wyrok z 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Wskazać należy, że w przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o "ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Należy podkreślić, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Jak wspomniano, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18, www.orzecznia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęto, że sztuczne rozczłonkowanie jednego gospodarstwa w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i ONW, a także limitów powierzchniowych w przypadku płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników oraz limitu zwierząt, do których można uzyskać płatności do krów i bydła oraz wskazano na wzajemne powiązania osobowe i kapitałowe między spółką, a powiązanymi podmiotami. Niewątpliwie skarżący kasacyjnie dopuścił się sztucznego podzielenia gospodarstwa na kilka mniejszych gospodarstw w celu pozyskania wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Kwestia ta została wielokrotnie przesądzona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. m.in. wyroki z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1108/20, I GSK 1109/20, I GSK 1110/20 i I GSK 1111/20, a także wyroki z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 751/20 i I GSK 752/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ukierunkowane na zaistnienie przesłanek powodujących, że w stosunku do skarżącego nie powinien nastąpić obowiązek zwrotu płatności, nawet w sytuacji braku eliminacji z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności w ramach różnego rodzaju wsparcia dla rolników. Tym samym za chybione należało uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy zarzuty naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. oraz art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy okazały się również w świetle powyższego zarzuty naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a., a także art. 6 k.p.a. i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).