I GSK 178/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1687/18 w sprawie ze skargi S. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania grupy producentów rolnych oraz wpisu do rejestru grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1687/18 oddalił skargę S. w S. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania grupy producentów rolnych oraz dokonania wpisu do ewidencji producentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej, oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013) poprzez jego błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w mylnym przekonaniu Sądu, iż pojęcie "sztucznie stworzonych warunków" stanowi podstawę do odmowy uznania grupy producentów rolnych oraz odmowy dokonania wpisu grupy do rejestru grup; 2. niewłaściwe zastosowanie per analogiem treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości (szósta izba) z dnia 12 września 2013 r. odnoszącego się do pojęcia "sztuczne stworzenie warunków" wydanego w sprawie C-434/12 oraz dokonanie niewłaściwej subsumpcji treści wyroku do stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie; 3. art. 3 i 3a ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 624; dalej: u.g.p.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych wymienionych we wskazanych artykułach jest nie wystarczające do uznania grupy producentów rolnych, oraz dokonania wpisu do rejestru grup, stosownie do art. 7.1. tejże ustawy; 4. art. 2.1.2) u.g.p.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż kryterium celowościowe tworzenia grup producentów, może być podstawą do odmowy uznania grupy producentów rolnych oraz odmowy dokonania wpisu do rejestru grup. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał merytorycznego rozpoznania zarzutu wyartykułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na jego istotną konstrukcyjną wadliwość. Mianowicie w jego ramach wskazano na niewłaściwe zastosowanie wyroku TSUE C-434/12, bez jednoczesnego przywołania jakiejkolwiek podstawy prawnej (przepisu prawa materialnego), który miałby by być naruszony. Jak już wskazano, NSA nie może zastępować strony m.in. w przedmiocie formułowania podstaw kasacyjnych. Wadliwość występuje także w przypadku zarzutów zawartych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, a polega ona na braku konkretyzacji przepisów, które miały zostać naruszone (autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenia: "art. 3 i 3a" u.g.p.r., podczas gdy regulacje te składają się z kilku jednostek redakcyjnych; "art. 2.1. 2)" u.g.p.r.). Sąd jednak, zważywszy na fakt dookreślenia przepisów u.g.p.r. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dokonał ich oceny. Wskazane zarzuty są nieusprawiedliwione. Wstępnie podkreślić trzeba, że w sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne dotyczące m.in. niespełnienia celu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w postaci "dostosowania produktów rolnych i procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych", a także tego, że istnienie grupy jako odrębnego podmiotu gospodarczego ma charakter pozorny i ma na celu stworzenie sztucznego podmiotu w cyklu sprzedażowym. Stąd też dalsza ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego uwzględnia przyjęty stan faktyczny. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 u.g.p.r. w przypadku niespełniania przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o odmowie: 1) uznania grupy, 2) dokonania wpisu grupy do rejestru grup. W przepisach art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a pkt 2 u.g.p.r., które ustalają warunki prowadzenia działalności jako grupa producentów rolnych wskazano, że działalność ta ma być zgodna z celami określonymi w art. 2 tej ustawy. Skoro zatem w sprawie nie podważono ustalenia, że Skarżąca kasacyjnie nie realizuje celów wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 2, to oznacza, że nie spełniła wszystkich z wymaganych w art. 3 i 3a u.g.p.r. warunków. A jeśli tak, to organ postąpił prawidłowo (zgodnie z art. 10 u.g.p.r.) odmawiając uznania grupy producentów rolnych oraz wpisania jej do rejestru grup. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Odnosząc się do jego sformułowania w petitum skargi kasacyjnej (jakoby pojęcie "sztucznie stworzonych warunków" stanowiło podstawę odmowy uznania grupy oraz odmowy dokonania wpisu do rejestru grup), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przywołany przepis nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego do WSA rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia go poprzedzającego - jakkolwiek regulacja ta była brana pod uwagę przy ocenie dokonanych ustaleń faktycznych w przedmiocie funkcjonowania grupy. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zauważyć należy, że przytoczona regulacja stanowi o jakichkolwiek korzyściach pozostających w sprzeczności z celami tego prawodawstwa oraz sztucznie stworzonych warunkach. Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Funduszu Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 wsparcia w ramach tworzenia i organizacji producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia grup i organizacji producentów w sektorach rolnictwa i leśnictwa do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produktów producentów, którzy są członkami takich grup lub organizacji; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności; d) innych zadań, które mogą być prowadzone przez grupy i organizacje producentów, takich jak rozwijanie umiejętności biznesowych i marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji. Z powyższą regulacją koresponduje treść przywoływanego już art. 2 ust. 1 u.g.p.r. zawierająca określenie celów organizowania się w grupę producentów rolnych. Skoro w sprawie ustalono (co kwestionowane nie jest), że skarżąca kasacyjnie nie realizowała co najmniej jednego ze wskazanych celów, tym samym niezasadne jest kwestionowanie zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).