I GSK 1775/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 272/22 w sprawie ze skargi E.D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 lutego 2022 r. nr 38/OR14/2022 w przedmiocie płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.D. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 czerwca 2022r., sygn. akt I SA/Ol 272/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę E.D. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej też: "Dyrektor W-M OR ARiMR", "Dyrektor ARiMR", "organ") z 28 lutego 2022r., nr 38/OR14/2022 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2020 rok. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Giżycku (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") decyzją z 30 września 2021r. odmówił skarżącej przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020. Powołując w podstawie prawnej decyzji m.in. przepisy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. 1995r. Nr 312, s.1) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013r., s. 549 ze zm.), organ I instancji stwierdził, że strona wraz z D.D., A.M., E. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o. stworzyli sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach wnioskowanej płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), a ponadto § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018r., poz. 1784 ze zm.) poprzez odmowę przyznania płatności pomimo spełnienia warunków formalnych oraz braku zajścia przesłanki wytworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności, a także art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że podmioty prowadzą odrębne gospodarstwa rolne od kilku lat, a stan ten nie powstał przed złożeniem wniosku na potrzeby postępowania. Fakt, że D.D. jest pełnomocnikiem A.M. oraz E.D., a także wspólnikiem A. Sp. z o.o. i E. Sp. z o.o., nie jest równoznaczny z tym, że podmioty te nie są odrębnymi rolnikami. Udzielenie pełnomocnictwa było bowiem motywowane doświadczeniem w występowaniu przed organami administracji publicznej, a ponadto z uwagi na depresję E.D., na którą zachorowała ona niedługo po zawarciu rozdzielności majątkowej. Strona nie zgodziła się z organem I instancji, że przedłożone przez nią dokumenty nie potwierdzały faktu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. To, że stronę oraz inne podmioty łączą umowy nie świadczy o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa rolnego, a wręcz przeciwnie stanowi to potwierdzenie prowadzenia oddzielnych gospodarstw rolnych, które podejmują ze sobą współpracę gospodarczą, korzystając ze swobody umów. Również posiadanie przez podmioty tej samej siedziby, czy też podanie tego samego adresu we wnioskach, nie może przesądzać, że mamy do czynienia z jednym podmiotem. Jak wskazała strona, decyduje ona sama o kierunku prowadzenia gospodarstwa, jakie prace polowe mają być wykonane i w jakim czasie, a także komu zleci wykonanie tych prac i przy pomocy, jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych mają być wykonane zabiegi agrotechniczne, podejmuje decyzje w zakresie rodzaju zasiewów i ich przeznaczenia. W ocenie strony, organ zbadał wyłącznie element obiektywny, jakim są powiązania pomiędzy podmiotami, jednak nie przeanalizował elementu subiektywnego. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że dla wykazania istoty sprawy konieczne jest przedstawienie działalności producenta rolnego w powiązaniu z innymi producentami, którzy również wnioskowali o przyznanie płatności, a którzy byli reprezentowani przez D.D. Organ podniósł, że D.D. w dniu 29 kwietnia 2004r. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego. W dniu 5 maja 2004r. został mu nadany numer identyfikacyjny. A.M. (siostra żony skarżącego) złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów w dniu 28 kwietnia 2004r., nadano jej numer identyfikacyjny w dniu 5 maja 2004r., a w 2006r. po raz pierwszy wniosła o przyznanie płatności. W dniu 27 marca 2009r. złożyła zmianę do wniosku o wpis do ewidencji producentów, ustanawiając D.D. pełnomocnikiem. Pełnomocnictwo to odwołała 28 lipca 2021r. Natomiast E.D. (żona skarżącego) została zarejestrowana jako producent rolny w dniu 7 czerwca 2016r. i jako pełnomocnika ustanowiła D.D. Jak wskazał organ, D.D. jest również właścicielem E. Sp. z o.o. z siedzibą w G., która powstała w dniu 18 kwietnia 2013r. Spółce nadano numer identyfikacyjny 22 października 2013r. W dniu składania wniosku o przyznanie płatności na 2020r. wspólnikami Spółki byli E. i D.D. Ponadto ustalono, że D.D. jest reprezentantem i wspólnikiem A. Sp. z o.o. z siedzibą w G., która powstała w dniu 5 października 2011r. i złożyła w dniu 31 października 2011r. wniosek o wpis do ewidencji producentów. Jej wspólnikami są E. i D.D. Spółka składa wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich od 2012r. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że pomiędzy stroną i pozostałymi producentami istniały powiązania, które w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu i osoby pełnomocnika pozwalały na uznanie, że producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy. W formie graficznej tabeli przedstawiono w uzasadnieniu decyzji powierzchnie zadeklarowane do płatności przez poszczególnych wnioskodawców. W świetle wyliczeń organu, zadeklarowane indywidualnie przez każdego z producentów w 2020r. płatności byłyby większe niż w sytuacji złożenia jednego wniosku łącznie o kwotę [...] zł, tj. [...] zł z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, [...] zł z tytułu płatności ONW oraz [...] zł z tytułu płatności ekologicznej oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W ocenie organu, wyliczenie to potwierdzało, że indywidualne składanie wniosków przez podmioty miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, które w rzeczywistości mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne. Wskazano również, że wszystkie wnioski o przyznanie płatności na rok 2020 zostały złożone w dniu 15 czerwca 2020r. Organ odwołał się ponadto do ustaleń o przekazywaniu działek rolnych na potrzeby płatności pomiędzy producentami, które w sposób szczegółowy przedstawił w tabeli na s. 10-11 decyzji. Wskazał na przykłady przekazywania działek rolnych, w których uczestniczyli również inni producenci reprezentowani przez D.D., tj. D.P., C. Sp. z o.o. oraz P.D. Organ podniósł, że strona nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku. Wskazał, że działki deklarowane przez stronę są w różnych lokalizacjach i nie tworzą spójnej powierzchni. Jako adres siedziby gospodarstwa wskazano zaś [...] (centrum miasta), przy czym strona nie wskazała, gdzie przetrzymuje zbiory plonów i sprzęt rolniczy. Organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania organ I instancji pismem z 28 października 2020r. wezwał stronę do złożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów oraz zarządzanie nimi, tj. m.in.: umów kupna/sprzedaży oraz dzierżawy gruntów rolnych, dokumentów związanych z zakupem paliwa wykorzystywanego do prac w gospodarstwie, dokumentów potwierdzających zlecanie wykonania prac polowych, faktur i rachunków potwierdzających zakładanie i utrzymanie upraw, posiadania maszyn rolniczych, wskazania osób lub podmiotów zatrudnionych do wykonania prac polowych, dokumentów dotyczących zapłaty podatku rolnego, opłacania składek ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podkreślił, że istotą sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2020 rok, z uwagi na stwierdzenie przez organy, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tych płatności. Sąd wyjaśnił przy tym, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje odrębność proceduralna, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uległy znacznemu ograniczeniu. Takiemu ograniczeniu podlega m.in. zasada prawdy materialnej wyrażona w art. 7 k.p.a., a rozwijana w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a. W sprawie o przyznanie pomocy finansowej obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, zdaniem Sądu, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Sąd powołując wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z art. 27 ust 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w takim postępowaniu to na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy (wszystkich) zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Z kolei wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę. W takim przypadku to na stronie spoczywa ciężar wykazania materiału dowodowego kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków. W ocenie Sądu I instancji organ uczynił zadość powyższym wymogom. W ramach przeprowadzonych postępowań organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. W skierowanym do strony szczegółowym wezwaniu z 28 października 2020r. organ wskazał, jakie dowody i dokumenty ma ona przedstawić, jak również wskazał kierunek prowadzonego postępowania w celu zweryfikowania, czy w sprawie wystąpiły tzw. sztuczne warunki. Tym samym organ umożliwił stronie przedłożenie dowodów znajdujących się w jej posiadaniu i z oczywistych przyczyn tylko jej znanych. W ocenie WSA prawidłowo uznały organy obu instancji, że wnioskowana płatność stronie nie przysługuje, bowiem nie wykazała ona posiadania gruntów rolnych, jak również prowadzenia w sposób odrębny od pozostałych podmiotów gospodarstwa rolnego. Przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko znajduje oparcie w dokonanych ustaleniach i mieści się w granicach prawa materialnego, w szczególności pozostaje w zgodzie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Sąd I instancji przedstawiając w sposób obszerny wybrane orzecznictwo m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyjaśnił że w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że przesłanki przyjęcia stworzenia sztucznych warunków zostały spełnione. Dla dokonania tej oceny konieczne było zweryfikowanie działań nie tylko skarżącego, ale również pozostałych powiązanych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności. Istotne znaczenie miały nie tylko ustalenia dotyczące analizowanego roku, ale również badane kompleksowo i w powiązaniu ze sobą dowody dotyczące innych okresów objętych wnioskami strony o pomoc. W ocenie Sądu, wystąpienie w niniejszej sprawie elementu obiektywnego polegało na multiplikowaniu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych, co umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych dotyczących przyznania płatności rolnych. Analiza występujących w przedmiotowej sprawie zależności w niniejszej sprawie doprowadziła, w ocenie Sądu, organy do prawidłowego wniosku, że wykorzystując różne podmioty, D.D. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. W stanie sprawy istniały powiązania organizacyjne pomiędzy podmiotami przejawiające się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, a ponadto istniały powiązania osobowe - poprzez osobę D.D., który we wszystkich podmiotach pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami - wspólnika spółki z o.o. bądź pełnomocnika osoby fizycznej. Powoduje to, że mimo pozornej wielości podmiotów, działalność rolnicza prowadzona jest przez tę samą osobę. W ocenie Sądu szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami tj. skarżącą i pozostałymi producentami ubiegającymi się o płatności ze środków publicznych, łączące owe podmioty więzi osobowe i kapitałowe pozwalają na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych jednostek, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że poszczególne podmioty, w tym strona skarżąca, nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych. Sąd wyjaśnił także, że organy obu instancji wykazały sprzeczność tej korzyści z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, działania skarżącej i pozostałych podmiotów nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Celami wspólnej polityki rolnej są: zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; stabilizacja rynków; zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów. Zdaniem Sądu, stworzenie sztucznego mechanizmu, którego celem jest obejście przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, a na to wprost wskazały organy w swej decyzji, jest sprzeczne z celami wsparcia. Wszystkie działania, które miały miejsce w niniejszej sprawie, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Zestawienie ww. zdarzeń z korzystnymi skutkami finansowymi polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało wniosek, że strona wraz z pozostałymi podmiotami dążyła do ominięcia mechanizmów zmniejszenia płatności, co miało na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia, przy czym strona wniosków organu w tym zakresie nie podważyła. Tym samym w ocenie Sądu wykazane zostało przez organy, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12). W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenie nr 2988/95"), poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisu, w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do wytworzenia sztucznych warunków uzyskania wnioskowanej płatności, skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego; 2. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"), poprzez błędne uznanie, że skarżąca wytworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności, w sytuacji gdy w stanie sprawy nie został spełniony łącznie element obiektywny i subiektywny, których jedynie jednoczesne wystąpienie pozwala na odmowę przyznania płatności na tej podstawie, gdyż w sprawie nie zachodzi po stronie skarżącego ukierunkowanie na obejście prawa w celu uzyskania płatności jako korzyści sprzecznej z celami tego systemu; 3. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017r., poz. 562), gdyż w sprawie skarżącej nie można mówić o zaistnieniu sztucznych warunków, gdyż: (1) obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że skarżąca mogła i osiągała cele zamierzone przez skonkretyzowany system wsparcia (WPR), (2) nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca ubiegając się o taką płatność zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ I instancji, a tym samym i organ II instancji następujących przepisów: a. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017r., poz. 562), gdyż organ był zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu, a tego obowiązku nie wypełnił, ponadto to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków czemu nie sprostał, b. art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji w przypadku tożsamych stanów faktycznych i prawnych, c. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji), poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych wskazujących jednoznacznie na wyłączny zamiar skarżącej pozyskania płatności i obejścia przepisów i tym samym, że nie miała zamiaru prowadzenia de facto działalności rolnej zgodnej z celami WPR (UE), choć jak sam WSA wskazuje, skarżąca prowadziła działalność rolną i tego nie wykluczył, ale uznał że robiła to wraz z innymi podmiotami co według organu I i II instancji oraz WSA było wystarczające do stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia pełnego materiału dowodowego; gdyż organy obu instancji bezpodstawnie i wbrew logice błędnie uznały, wbrew logice błędnie uznały, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego a prowadziła je wspólnie z innymi podmiotami ti. D.D., E. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. i A.M. jedno wspólne gospodarstwo rolne i że była od tych podmiotów zależna co jest niezgodne z prawdą i sprzeczne z dokumentacją przedłożoną w ramach postępowania a przede wszystkim z zamiarem i przeświadczeniem z jakim to E.D. wypełniała wszystkie niezbędne obowiązki prowadząc jednoosobowe gospodarstwo ekologiczne od 2016r. jako kwalifikowany rolnik, wypełniając zarówno cel Wspólnej Polityki Rolnej (UE) tym poprzez działalność w sektorze spożywczym i dla tych celów min, nie tylko prowadziła uprawy ale i produkowała produkty spożywcze ekologiczne, które sprzedawała i przechowywała we własnym pawilonie handlowym stanowiącym jej majątek osobisty. Wszystkie działania mające na celu prowadzenie gospodarstwa rolnego wykonywała niezależnie od pozostałych podmiotów, których to działalność rolnicza była prowadzona odrębnie. Wobec czego skarżąca podważa ustalenia faktyczne dokonane przez ARiMR i przyjęte do rozpoznania przez WSA i wobec tak istotnych błędów proceduralnych doszło do wypełniona dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: Skarżąca na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność (fakt) prowadzenia samodzielnie i niezależnie od pozostałych podmiotów gospodarstwa rolnego i realizowaniu celów Wspólnej Polityki Rolnej (UE), który miał zostać przedłożony w późniejszym terminie. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów oraz o oddalenie wniosku dowodowego skarżącej. Pismem z 2 kwietnia 2025r. uzupełnionym pismami z 23 maja 2025r. złożonymi na rozprawie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednocześnie uzupełniając uzasadnienie podstaw kasacyjnych i na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma dokumentów. Na rozprawie wniosła także o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE. W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył dwukrotnie wniosek o wyłączenie sędziów orzekających na podstawie art. 19 p.p.s.a. Przedmiotowe wnioski zostały oddalone tego samego dnia postanowieniami NSA (w innym składzie) wydanymi na posiedzeniach niejawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalej należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżąca kasacyjnie powinna więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie albo błędną wykładnię prowadząca w konsekwencji do błędnego zastosowania przepisu. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 665/07; 18 grudnia 2012r., sygn. akt II GSK 1894/11; 12 kwietnia 2013r., sygn. akt I GSK 1795/11; 16 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2208/11; 13 sierpnia 2013r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia. nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W konsekwencji ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia powyższych regulacji prawnych. (vide wyroki NSA z: 28 lipca 2022r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017r., sygn. akt II FSK 1445/15; 14 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2735/15; 11 października 2022r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018r., sygn. akt II GSK 289/18, opubl w CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącej skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 6 maja 2021r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019r., sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1695/13 opubl. W CBOiS). W świetle powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uwzględnić zarzutów i argumentacji je wspierającej zawartej w pismach z 2 kwietnia 2025r., do którego odwołała się skarżąca na rozprawie w dniu 15 maja 2025r. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę sposób formułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazujący na błąd subsumcji, czyli wadliwe zastosowanie przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby Sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie. W myśl art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie odmiennych decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Zarzut ten nie został wsparty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakąkolwiek argumentacją. Przede wszystkim zaś nie wykazano wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Podobnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd I ocenił zaskarżoną decyzję także pod kątem kompletności jej uzasadnienia. Motywy organu zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., aby zarówno orzekany, jak i Sąd administracyjny mogli poznać drogę dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy. To, że strona nie zgadza się z zawartymi w niej ustaleniami faktycznymi, ich oceną, wykładnią prawa nie świadczy o brakach uzasadnienia. Wreszcie nie jest zasadny zarzut z pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a polegający na oddaleniu skargi zamiast na uchyleniu decyzji organów obu instancji. Zgodnie z powołanym przepisem Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem norma ta określa zakres właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne. Przytoczony przepis wskazuje cele działania Sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku Sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym Sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008r., sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 635/16; 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 745/11). Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego i biorą pod uwagę wcześniej poczynione uwagi w kwestii warunków formalnych skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1171/12). Zwłaszcza w sytuacji, gdy jednocześnie nie zarzuca się błędu w wykładni przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2391/11). Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie podważony, to Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że okoliczności sprawy kształtują się w sposób, jak opisał je Sąd I instancji. Z niego zaś wynika, że, wykorzystując różne podmioty, D.D. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. W stanie sprawy istniały powiązania organizacyjne pomiędzy podmiotami przejawiające się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek, przenoszeniu posiadania działek rolnych, a ponadto istniały powiązania osobowe poprzez osobę D.D., który we wszystkich podmiotach pełnił funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami - wspólnika spółki z o.o. i członka zarządu bądź pełnomocnika osoby fizycznej. Powoduje to, że mimo wielości podmiotów, działalność rolnicza faktycznie prowadzona była przez tę samą osobę. W ocenie Sądu szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami tj. skarżącą i pozostałymi producentami ubiegającymi się o płatności ze środków publicznych, łączące owe podmioty więzi osobowe i kapitałowe pozwalają na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych jednostek, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że poszczególne podmioty, w tym strona skarżąca, nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych. W wyroku z 3 czerwca 2022r., sygn. akt I GSK 2607/18 (LEX nr 3427594) – Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95) niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi jak stanowi ten przepis o nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Dalej NSA zauważył, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Wskazano także w uzasadnieniu tego orzeczenia, że art. 60 rozporządzenia 1306/2013 odpowiada zgodnie z jego brzmieniem co do zasady art. 29 rozporządzenia 1782/2003, dokonującemu kodyfikacji dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym podmioty prawa nie mogą się w sposób oszukańczy lub stanowiący nadużycie powoływać się na przepisy prawa Unii. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazać także należy, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje o płatności - motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 639/2014 z 11 marca 2014r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia. Powyższe rozważania w konsekwencji czynią bezzasadnym wniosek strony skarżącej, o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przypomnieć należy, że zgodnie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE z 26 października 2012r., C 326/01; dalej: "TFUE"), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed Sądem jednego z Państw Członkowskich, Sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, Sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem. Interpretacja art. 267 akapit 2 i akapitu 3 TFUE prowadzi do wniosku, że Sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego (wspólnotowego), dysponuje taką samą autonomią, jak Sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także w doktrynie podkreśla się, że TS w swojej interpretacji art. 267 TFUE uznał, iż intencją ustawodawcy unijnego było stworzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy Sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, a jedynie prawo przedstawienia swojego stanowiska. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. Podkreślić należy, że to Sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet, więc Sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do Trybunału, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające Sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS (ETS) w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie z doktryną acte éclairé Sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez Sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. wyrok ETS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z 15 lipca 1964r., 6/64; wyrok ETS w sprawie Rheinmühlen z 16 stycznia 1974r., 166/73; wyrok ETS w sprawie CILFIT z 6 października 1982r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z 4 lipca 2006r. C -12/04). Skoro, na gruncie rozpoznawanej sprawy, kwestia interpretacji normy art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie budzi wątpliwości, zwłaszcza, przy braku zarzutu strony skarżącej, kwestionującego wykładnie dokonaną przez organy obu instancji i Sad I instancji nie był zobowiązany do zadania pytania prejudycjalnego. Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącej należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 30 stycznia 2025r., sygn. akt I GSK 1200/21, że w aktualnym stanie prawnym Sąd administracyjny co do zasady, ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając Sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie Sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Wobec tego wprawdzie przeprowadzenie dodatkowych dowodów może nastąpić także z urzędu, ale nie można przyjąć, że Sąd obciążony jest obowiązkiem w tym zakresie (zob. na ten temat także wyrok NSA z 12 maja 2006r., I OSK 1124/05, LEX nr 236481, wyrok NSA z 26 czerwca 2024r., III FSK 1298/22, LEX nr 3759969). W rezultacie Sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów nieprzedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organami, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA z: 27 lutego 2019r., sygn. akt I OSK 699/17; 24 marca 2009r., sygn. akt I OSK 441/08; 16 kwietnia 2019r., sygn. akt II FSK 1507/17; 25 lipca 2019r., sygn. akt II FSK 2458/17; 27 czerwca 2019r., sygn. akt I FSK 467/19; 19 czerwca 2018r., sygn. akt I FSK 2078/14, publ.: CBOSA; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54). Następnie należy wskazać, że wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika w postępowaniu przed Sądem administracyjnym może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 powołanej ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W myśl zaś art. 9 p.p.s.a., organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależny od uznania Sądu. W szczególności, wniosek danej organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu może być przez Sąd uwzględniony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny (por. postanowienie NSA z 19 sierpnia 2004r., sygn. akt OZ 340/04, ONSAiWSA 2004/3/52 oraz z 18 września 2023r., sygn. akt II FSK 425/22 - CBOSA). Ten interes społeczny może polegać przede wszystkim na tym, że w realiach danej sprawy udział organizacji społecznej służy społecznej kontroli postępowania przed Sądem administracyjnym (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009r., sygn. akt II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2/23 oraz postanowienie NSA z 25 stycznia 2022r., sygn. akt II OSK 1642/19 - CBOSA). Ponadto, oceniając zasadność wniosku o dopuszczenie danej organizacji do udziału w postępowaniu należy mieć na uwadze również zasadę szybkości postępowania (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 oraz art. 110 p.p.s.a., wyrok NSA z 9 stycznia 2024r., sygn. akt II OSK 863/23). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie tylko nie został spełniony warunek formalny dotyczący zakresu statutowej działalności Fundacji, ale też okoliczności podane we wniosku z 8 maja 2025r. nie mogą być zakwalifikowane jako mieszczące się w ramach interesu społecznego (publicznego). Podstawy prawne działania Fundacji reguluje ustawa z 6 kwietnia 1984r. o fundacjach (t.j. Dz.U. 2023 poz. 166). Według art. 1 tej ustawy Fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą. W oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację (art. 3 ust. 2). Składnikami majątkowymi mogą być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości (art. 3 ust. 3). W myśl art. 5 ust 1 ustawy Fundator ustala statut fundacji, określający jej nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać tworzenie obok zarządu innych organów fundacji. Statutowa działalność Fundacji musi mieć zatem swój konkretnie określony zakres, który będzie obejmował przedmiot danej sprawy sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019r., sygn. akt II FSK 1994/17). Tym samym określona w statucie Fundacji jej działalność, musi być sprecyzowana, tak aby dawała możliwość ustalenia, że wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z 22 kwietnia 2008r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153). Każdy cel działania określony w statucie organizacji społecznej nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (postanowienie NSA z 30 sierpnia 2011r., I OZ 609/11, LEX nr 1068622). W tym zakresie stwierdzić należy, że celem Fundacji G. z siedzibą w Warszawie jest propagowanie idei ochrony środowiska oraz podejmowanie, organizowanie i wspieranie działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego, ekologii, ochrony zwierząt, ochrony dziedzictwa przyrodniczego, w tym promocja i rozwój technologii z zakresu ochrony środowiska, jak również wspieranie osób fizycznych oraz prawnych w ramach prowadzonych działalności gospodarczej lub rolniczej, w tym wspieranie tychże podmiotów w zakresie zielonej transformacji. Fundacja przywołując § 2 ust. 5 statutu wskazała, że w ramach realizacji jej celów statutowych może inicjować postępowania i przystępować do postępowań toczących się przed organami wymiaru sprawiedliwości oraz organami administracji publicznej w charakterze organizacji społecznej w sposób i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa. Wskazała również, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt. m) statutu realizuje swoje cele poprzez wsparcie prawne w zakresie postępowań sądowych, administracyjnych, karnych oraz cywilnych. Skoro działanie Fundacji dotyczy propagowania idei ochrony środowiska oraz podejmowania, organizowania i wspierania działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego, ekologii, ochrony zwierząt, ochrony dziedzictwa przyrodniczego jak również wspierania osób fizycznych oraz prawnych w ramach prowadzonych działalności gospodarczej lub rolniczej, to wszelkie formy jej działalności muszą mieścić się w granicach jej celu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z celów statutowych Fundacji nie przekłada się na konkretne postępowanie w sprawie odmowy przyznania płatności z uwagi na stworzenie przez stronę sztucznych warunków w celu otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach wnioskowanej płatności. Dotyczy to również wsparcia prawnego w zakresie postępowań sądowych, administracyjnych, karnych oraz cywilnych. Fundacja uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zaznaczyła też, że biorąc pod uwagę zakres jej działalności oraz nieprawidłowości w dzianiach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które analizowane są przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zasadnym jest dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu, biorąc pod uwagę konieczność społecznej kontroli zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Skoro jak wcześniej wskazano udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 33 § 2 w zw. z art. 9 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależny od uznania Sądu, to w tym kontekście istotne jest w szczególności to, czy dana sprawa ma charakter precedensowy, dotyczy większej grupy obywateli lub budzi duże zainteresowanie społeczne lub medialne. W tym zakresie wskazać należy, że obrona interesów strony przed sądem administracyjnym nie może być uznana za realizację interesu publicznego, ale za realizację interesu indywidualnego. Również wola przedstawienia stanowiska Fundacji w tej sprawie nie determinuje interesu społecznego, tym bardziej, że skarżąca korzysta z profesjonalnej pomocy prawnej. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsza sprawa nie jest sprawą precedensową, lecz jedną z wielu spraw toczących się na podstawie takiego samego lub zbliżonego stanu faktycznego i tego samego stanu prawnego. W tej sytuacji, jak również z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy, wynikający z art. 7 p.p.s.a. statuujący zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, która ma swoje odniesienie zarówno w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak też w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), wniosek Fundacji nie mógł zostać uwzględniony. W tym kontekście trzeba również wskazać, że Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu przed NSA dopiero w dniu 8 maja 2025r. Tymczasem, ewentualne uwzględnienie wniosku Fundacji, z uwagi na jego złożenie na kilka dni przed rozprawą, mogłoby doprowadzić do odroczenia rozprawy w oparciu o art. 110 p.p.s.a. Również zatem z tego powodu wniosek Fundacji nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).