I GSK 1767/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 42/19 w sprawie ze skargi PP na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazania dotacji dla szkół do dnia umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji, WSA) Wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 42/19 oddalił skargę PP (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO, Organ) z 23 listopada 2018 r. w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.2188 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł skarżący, a zaskarżając wyrok w całości zażądał jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto zażądano – stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. – dopuszczenia dowodów załączonych do skargi kasacyjnej "na okoliczności w nich wskazane i z nich wynikające" oraz "dokumentów przedłożonych w toku postępowania przed WSA". Sądowi I instancji zarzucono (stosownie do treści art. 174 p.p.s.a.): I. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 6 ustawy a dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203 ze zm., dalej: ustawa) poprzez bezzasadne uznanie, iż organ prowadzący A oraz B utrudniał lub udaremniał czynności kontrolne; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 7 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie; II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, w tym w szczególności o rzeczywistym przedmiocie postępowania i skutkach jakie dla strony mogą z niego wyniknąć, a także poprzez brak zawiadomienia strony postępowania o zamiarze zakończenia postępowania i zakreślenia terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy; 3. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie przez Sąd wyroku bez uwzględnienia całości okoliczności i akt sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 4. art. 106 § 3 w zw. z art. 105 p.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia przez Sąd wniosków dowodowych wnioskowanych w skardze i załączonych do pisma procesowego skarżącego z 21 maja 2019 r. niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących przedmiotowej sprawy. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr II petitum skargi kasacyjnej gdyż ustawodawca wymaga wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazuje, że owo uchybienie zaistniało "w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania", a zatem nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; ujęte w cudzysłowach konstatacje nie są tożsame. Uzupełniająco wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w zarzutach II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. gdyż nie stosuje się ich w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tej konstatacji nie zmienia powołanie w każdym z zarzutów treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei zarzuty II.3 i II.4 w zakresie powołanych przepisów p.p.s.a. nie znajdują żadnego odzwierciedlenia – co wymagane jest w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w motywach skargi kasacyjnej. Problem jest o tyle istotny, że wskazuje się na wzajemny związek par przepisów, ale jest on iluzoryczny, gdyż nie wiadomo w jakim zakresie naruszono treść art. 133 § 1 p.p.s.a. (brak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd I instancji wyszedł poza zakreślony tym przepisem obszar), jak też art. 105 p.p.s.a. (poprzez brak wskazania naruszenia prawa w zakresie uregulowanym tą normą). Kwintesencją powyższych uwag niech będzie stwierdzenie, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie poświęca żadnej uwagi tak powołanym przepisom k.p.a. i p.p.s.a., co ewidentnie uchybia treści wymogów sformułowanych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nawiązując zaś do treści złożonego wniosku dowodowego wskazać należy, że dwa pisma z 23 lipca 2019 r. autorstwa Starosty Kieleckiego zostały wydane po ogłoszeniu zaskarżonego wyroku i brak jest jakichkolwiek podstaw aby podważyły jego treść (nie wykazano także tego w motywach skargi kasacyjnej). Z kolei "dokumenty przedłożone w toku postępowaniu przed WSA" – o czym brak jest wzmianki w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia – winny zostać ocenione poprzez podjęcie stosownej decyzji procesowej w postępowaniu przed Sądem I instancji. Wypada zauważyć, że WSA w Kielcach na str. 17–18 motywów wskazał dlaczego odmówił przeprowadzenia zgłoszonych w tym postępowaniu dowodów (tej argumentacji skarżący – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – nie podważa). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. gdyż pierwszy (zarzut I.1) – na co wskazuje jego treść – dotyczy ustaleń faktycznych, tj. utrudniania lub udaremniania przez organ prowadzący czynności kontrolnych, a te – jak wiadomo – nie należą do sfery materialnoprawnej. Z kolei drugi (zarzut I.2) jest bezzasadny, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 36 ust. 7 ustawy nie poświęcono żadnej uwagi (patrz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), tj. nie wykazano na czym polegało jego niewłaściwe zastosowanie. Na dodatek wskazać należy, że również budowa zarzutu jest niezrozumiała, bowiem autor skargi kasacyjnej dwukrotnie zwraca uwagę na "niewłaściwe zastosowanie" nie wskazując ich prawidłowego zastosowania. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.