I GSK 176/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1337/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na informację Zarządu Powiatu Legionowskiego z dnia 25 kwietnia 2023 r. w przedmiocie dotacji oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 września 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1337/23, odrzucił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na informację Zarządu Powiatu w Legionowie wyrażoną w piśmie z 25 kwietnia 2023 r. w przedmiocie dotacji oświatowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 17; dalej: u.f.z.o.) Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 u.f.z.o., art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że czynność w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, i w konsekwencji odrzucenie skargi C. Sp. z o.o. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych, co pozbawiło skarżącą prawa do sądu, mimo iż czynności zmierzające do ustalenia wysokości dotacji stanowią czynność materialno- techniczną należącą do kategorii czynności wskazanych w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw władzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). W realiach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że czynność Zarządu Powiatu w Legionowie polegająca na ustaleniu wysokości dotacji oświatowej w 2023 r. była już przedmiotem skargi spółki [...] do WSA i postanowieniem z 30 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 543/23, została odrzucona. Rozstrzygnięcie to nie zostało przez spółkę zaskarżone, zatem jest prawomocne. W sprawie niniejszej skarżąca wskazała natomiast, że przedmiotem skargi jest "błędne ustalenie wysokości należnej dotacji: Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w 2023 r. wyrażoną w wiadomości mailowej skierowanej do skarżącej w dniu 25 kwietnia 2023 r.". Jako początek biegu 30-dniowego terminu do wniesienia skargi skarżąca uznała dzień skierowania do niej powyższej wiadomości mailowej. Wskazać wobec tego wypada, że Zarządu Powiatu w Legionowie pismem z 25 kwietnia 2023 r. – w odpowiedzi na zapytanie spółki o informacje dotyczące stawki dotacji jednorazowej na ucznia/słuchacza, który uzyskał w 2023 r. świadectwo dojrzałości/dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe – poinformował spółkę, że dane te znajdują się na stronie internetowej Powiatu Legionowskiego "Dla mieszkańców" w zakładce "edukacja" jako dotacje podmiotowe dla szkół i placówek niepublicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższej informacji nie sposób uznać za którąkolwiek z czynności, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., a w konsekwencji jako czynności z zakresu administracji publicznej zaskarżalnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że czynność organu dotującego, polegająca na ustaleniu wysokości należnej dotacji, objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Problem prawny, jaki zaistniał na gruncie niniejszej sprawy, dotyczy jednak tego, która konkretnie czynność organu może być do sądu zaskarżona jako podjęta w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Zdaniem NSA, z treści pisma z 25 kwietnia 2023 r. w żaden sposób nie wynika, by wyrażała ona – jak twierdzi skarżąca – ustalenie wysokości należnej dotacji w 2023 r. W piśmie tym poinformowano jedynie spółkę, że na stronie internetowej Powiatu znajdują się dane dotyczące stawek dotacji dla uczniów w poszczególnych placówkach. Taka informacja – w ocenie NSA – nie spełnia wymogów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 u.f.z.o. Nie określa ona bowiem praw lub obowiązków strony ani nie stanowi przejawu działania władczego organu administracji publicznej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób także uznać, że z tej informacji strona dowiedziała się o podjęciu czynności polegającej na ustaleniu dotacji oświatowej w 2023 r., skoro jej wysokość była znana spółce już na etapie złożenia skargi w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 543/23. W konsekwencji nie można także przyjąć, że dzień przekazania zaskarżonej informacji otwierał 30-dniowy termin do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. art. 53 § 2 p.p.s.a.). W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, którym NSA w składzie obecnie rozpoznającym skargę był związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. W uchwale tej wskazano, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.