I GSK 1752/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2998/16 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 18 września 2015 r. nr WDR.411.1405.2015; 3. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz A. z siedzibą w W. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2998/16, oddalił skargę A. Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. A. Spółka komandytowa ("Spółka", "skarżąca") w dniu 15 stycznia 2015 r. złożyła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ("PFRON") wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2014 r., to jest w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 241 ze zm.). Wcześniej, pismem z 22 października 2014 r., wezwano skarżącą do zwrotu środków w wysokości 621,32 zł nienależnie wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia jednego z pracowników za lipiec 2014 r. Organ wskazał, że pracownik ten był zatrudniony więcej niż u jednego wnioskodawcy, a dofinansowanie uzyskał inny pracodawca, który go zatrudnił wcześniej. Skarżąca odebrała wezwanie do zwrotu środków w dniu 29 października 2014 r., a trzymiesięczny termin do uregulowania należności upływał w dniu 29 stycznia 2015 r. Skarżąca w dniu 18 lutego 2015 r. zwróciła nienależnie pobrane dofinansowanie za lipiec 2014 r. Prezes Zarządu PFRON wszczął postępowanie administracyjne, o czym poinformował skarżącą pismem z 5 maja 2015 r., a decyzją z [...] września 2015 r. odmówił Spółce wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za grudzień 2014 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 26a ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych", "ustawa") w przypadku nieuregulowania przez pracodawcę zaległości wobec Funduszu do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania za okres wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 8. W niniejszej sprawie, jak podniósł organ, Spóła spłaciła zaległość w dniu 18 lutego 2015 r., a więc po dniu 31 stycznia 2015 r. Podstawę faktyczną odmowy wypłaty dofinansowania stanowił więc fakt niespłacenia przez skarżącą do dnia 31 stycznia 2015 r. zaległości z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanego dofinansowania za lipiec 2014 r. w kwocie 621,32 zł. Organ stwierdził również, że decyzja o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę, o której mowa w art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, może być wydana wyłącznie do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie. Wydanie takiej decyzji po tym terminie jest bezprzedmiotowe, gdyż nawet uregulowanie zaległości przez pracodawcę nie umożliwi wypłacenia mu wstrzymanego dofinansowania, skoro terminem wymagalności zobowiązania, którego strona nie spłaciła, był dzień 29 stycznia 2015 r. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że wypłata dofinansowania za grudzień 2014 r. mimo istnienia zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu w kwocie 621,32 zł na dzień 31 stycznia 2015 r., stanowiłaby naruszenie art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przywołując treść art. 26a ust. 9 ustawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaległość za lipiec 2014 r. została uregulowana przez skarżącą w dniu 17 lutego 2015 r., to jest po terminach wynikających z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Skarżąca została poinformowana o istnieniu tej zaległości w październiku 2014 r. (wezwanie z dnia 22 października 2014 r. doręczono w dniu 29 października 2014 r.). Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyczerpana została przesłanka odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania określona w powołanym wyżej przepisie. Do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie (w tym przypadku za grudzień 2014 r.), pozostawała nieuregulowana przez pracodawcę zaległość wobec Funduszu (w tym przypadku za lipiec 2014 r.). Słusznie zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji organ uznał, że brak było podstaw do wypłaty środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2014 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podnoszony w skardze zarzut, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (18 września 2015 r.) zaległość ta nie istniała, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości działania organu. Ustawodawca nie uzależnił bowiem wydania decyzji o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania od uznania organu. Wystąpienie przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji określonych w art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wiąże Prezesa Zarządu PFRON w zakresie obowiązku jej wydania. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie znajduje uzasadnienia zawarty w skardze zarzut, że odmowa wypłaty dofinansowania za konkretny okres rozliczeniowy może nastąpić dopiero po uprzednim wydaniu decyzji wstrzymującej wypłatę dofinansowania za dany okres. Wydanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty dofinansowania w przypadku nieuregulowania przez pracodawcę zaległości wobec Funduszu do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie, po dniu 31 stycznia tego roku, jest bezprzedmiotowe wobec ziszczenia się przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenia prawa materialnego, to jest: 1) art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wypłaty dofinansowania za grudzień 2014 r. z powodu istnienia zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON, pomimo tego, że zaległość ta powstała dopiero w dniu 30 stycznia 2015 r., a więc już po dniu złożenia wniosku Wn-D za grudzień 2014 r. i nie istniała już w momencie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na skutek dobrowolnej zapłaty; 2) art. 26a ust. 8 i 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że odmowę wypłaty dofinansowania za grudzień 2014 r. uzasadnia powstanie dopiero z dniem 30 stycznia 2015 r. zaległości, która nie była uprzednio, a nawet nie mogła być, podstawą do wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dofinansowania, co jest obligatoryjnym i niezbędnym etapem umożliwiającym definitywną odmowę wypłaty dofinansowania; 3) art. 26a ust. 8 i 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie w wyniku pominięcia treści art. 26a ust. 9 in fine ww. ustawy, że odmowa wypłaty dofinansowania za konkretny okres rozliczeniowy może nastąpić nawet bez uprzedniego wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dofinansowania za ten okres; 4) art. 26a ust. 8 i 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez błędną i prowadzącą do absurdalnych wniosków wykładnię, że sporna zaległość, która powstała dopiero w dniu 30 stycznia 2015 r., już 31 stycznia 2015 r. spowodować mogła skutek w postaci odmowy wypłaty dofinansowania i to dofinansowania dotyczącego grudnia 2014 r., kiedy o żadnej zaległości nie było jeszcze mowy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 19 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z treści zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skonstruowane zostały one wyłącznie w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ dotyczą wykładni przepisów art. 26a ust. 8 i 9 oraz zastosowania przepisu art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zarzuty te są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy pracodawcy przysługuje ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Szczegółowe warunki uprawniające pracodawcę do miesięcznego dofinansowania, jego wysokość, tryb i sposób przyznawania oraz wypłaty dofinansowania, w tym również w razie niezgodności między treścią wniosku i ustaleniami organu, określone są w poszczególnych przepisach art. 26a – 26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych a także (w przypadku dofinasowań do wynagrodzeń do grudnia 2014 r.) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 241 ze zm.). Jeżeli wszystkie pozostałe warunki przyznania miesięcznego dofinasowania są spełnione to istotne jest ustalenie, czy pracodawca ma zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100 zł. Istnienie takiej zaległości nie jest samo w sobie podstawą do odmówienia pracodawcy miesięcznego dofinansowania, lecz zgodnie z art. 26a ust. 8 ustawy Prezes Zarządu Funduszu wydaje w takiej sytuacji, podlegającą wykonaniu z dniem wydania, decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. Odmowa wypłaty miesięcznego dofinansowania, w sytuacji kiedy ustalono istnienie zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100 zł a pozostałe warunki przyznania miesięcznego dofinasowania są spełnione, może nastąpić tylko w warunkach opisanych w art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Według tego przepisu w przypadku nieuregulowania przez pracodawcę zaległości wobec Funduszu do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania za okres wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 8. Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że samo nieuregulowanie przez pracodawcę zaległości wobec Funduszu do dnia 31 stycznia nie jest wystarczające do wydania decyzji o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania. Miesięczne dofinansowanie, którego miałaby dotyczyć taka odmowna decyzja musi być uprzednio objęte decyzją Prezesa Zarządu Funduszu, o której mowa w art. 26a ust. 8 ustawy, to jest decyzją o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości. Wynika to z wyraźnego odesłania w treści art. 26a ust. 9 ustawy do decyzji uprzednio wydanej na podstawie art. 26a ust. 8 ustawy. Stwierdza się, bowiem, że Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty miesięcznego dofinasowania za okres wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 8. Oznacza to, że można odmówić wypłaty miesięcznego dofinansowania za określony okres, jeżeli wcześniej okres ten został wskazany w decyzji o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania. Przepis art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych powinien być rozumiany w ten sposób, że w przypadku nieuregulowania przez pracodawcę zaległości wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania za określony okres, tylko jeżeli uprzednio wydał decyzję o wstrzymaniu dofinansowania za ten okres do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. W związku z tym nie można podzielić zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że możliwe jest wydanie na podstawie art. 26a ust. 9 ustawy decyzji o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania, mimo braku decyzji o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania, w szczególności w sytuacjach kiedy jest niemożliwe lub bezcelowe wydawanie przed dniem 31 stycznia decyzji o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania. Takie stanowisko opiera się bowiem na nieprawidłowym założeniu, że upływ terminu 31 stycznia i brak uregulowania przez pracodawcę do tego dnia zaległości wobec Funduszu powoduje ziszczenie się przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania. Co innego wynika z treści art. 26a ust. 9 ustawy, który pozbawienie miesięcznego dofinansowania wiąże nie tylko z istnieniem nieuregulowanej do 31 stycznia zaległości, ale również z uprzednim wstrzymaniem miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości. Trzeba zwrócić uwagę, że celem omówionego wyżej powiązania procesu wypłacania pracodawcy miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego z ustalaniem i regulowaniem zaległości pracodawcy wobec Funduszu z różnych tytułów, nie jest pozbawienie pracodawcy możliwości uzyskania dofinansowanie tylko z tego powodu, że ma zaległości. Ustawodawca w obecnym stanie prawnym (inaczej niż do dnia 30 lipca 2007 r.) nie przewiduje automatycznej sankcji pozbawienia pracodawcy miesięcznego dofinansowania w razie istnienia zaległości wobec Funduszu (art. 26a ust. 8 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2007 r.) Wstrzymanie miesięcznego dofinansowania z perspektywą jego utraty jest swoistym środkiem przymuszającym pracodawcę do regulowania wszelkich zaległości wobec Funduszu. Utrata dofinasowania wiąże się w takiej sytuacji z niepożądanym zachowaniem pracodawcy, który mimo wstrzymania miesięcznego dofinansowania nie uregulował zaległości. Jeżeli natomiast brak było takiego wstrzymania nie może być zastosowana sankcja w postaci odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Fundusz nie jest pozbawiony możliwości skutecznego dochodzenia zaległości, bowiem może być wydana i egzekwowana decyzja nakazująca zwrot zaległości. W takiej sytuacji, skoro zaskarżony wyrok i decyzja organu oparte były na innej wykładni przepisów art. 26a ust. 8 i 9 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych a także odpowiadającemu tej wykładni zastosowaniu art. 26a ust. 9 ustawy, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w stopniu, w jakim – uwzględniając charakter postępowania przed NSA – nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, a NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez ten sąd kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów art. 26a ust. 8 i 9 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1137 zł stanowi zwrot wpisu od skargi (200 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia Sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem (100 zł), opłaty skarbowej od złożenia dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) a także zwrot wynagrodzenia radcy prawnego – pełnomocnika Spółki, który występował przed Sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną – w wysokości 480 zł za pierwszą instancję i 240 zł za drugą instancję.