I GSK 175/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 370/22 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 12 lipca 2022 r. nr 9010-2022-000868 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwa ekologicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. N. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 370/22, oddalił skargę J. N. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (organ, Dyrektor ARiMR) z dnia 12 lipca 2022 r., nr 9010-2022-000868 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (PROW 2014-2020). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 12 lipca 2022 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim (Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z dnia 26 maja 2022 r., w sprawie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020). Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed WSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10, 77 § 1, 78 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie doszło do zafałszowania rzeczywistości i pominięcia dowodu z korekty zmian do wniosku z dnia 17 czerwca 2021 r. i do wniosku z dnia 6 lipca 2021 r. oraz protokołów rejestrów działań agrotechnicznych za 2021 r., określających numery i powierzchnię działek oraz rodzaje zabiegów uprawowych do łącznej powierzchni 8,55 ha, a błędnie przyjętej przez organa administracyjne pow. 0,50 ha.; II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1, 1c, 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2157; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1363; dalej: ustawa o ARiMR) w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 2137 z późn. zm.; dalej: ustawa PROW 2014-2020) oraz w związku z § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1748 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2015 r.), art. 44 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020, art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (t.j. Dz. Urz. UE. L. 227.69 z 31.07.2014 r.; dalej: rozporządzenie nr 809/2014) poprzez ich teoretyczne zastosowanie bez udowodnienia, że skarżący faktycznie wyzbył się gruntów rolnych i pozostała mu pod uprawy rolnicze w pakiecie 7.1 po okresie konwersji powierzchnia tylko 0,50 ha. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Wielokrotnie NSA podkreślał w swoim orzecznictwie, że Sąd nie może domyślać się argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zatem obowiązek nałożony cytowanym przepisem oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia wskazanej normie prawnej (zob. np. wyroki z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jak, zdaniem skarżącego, powinien on być rozumiany i stosowany. Koniecznym natomiast elementem uzasadnienia drugiej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wskazanie, które przepisy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnienie tych oczywistych i utrwalonych w orzecznictwie zasad było konieczne, gdyż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna uchybia im w istotnym stopniu, co czyni ją nieskuteczną. Formułując zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8, 10, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie usiłował uzasadnić jedynie naruszenie art. 7 k.p.a. W przypadku pozostałych powołanych przepisów k.p.a., nie wskazano na czym polega ich ewentualne naruszenie, nie mówiąc o tym, że nie zostało wykazane, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto odnosząc się do podniesionych zarzutów należy zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w sprawie miał zastosowanie art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Oznacza to, że w postępowaniu organy ARiMR nie stosują tych przepisów k.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Do postępowań w tego rodzaju sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 mogły i z tego względu zostać w sprawie uwzględnione. Z powyższych przyczyn omawiany zarzut należało uznać za niezasadny. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, uzasadniając ten zarzut wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zostaw uzasadniony. Podkreślić należy, że zarzucono w nim naruszenie szeregu wskazanych przepisów poprzez ich teoretyczne zastosowanie bez udowodnienia, że skarżący faktycznie wyzbył się gruntów rolnych i pozostała mu pod uprawy rolnicze w pakiecie 7.1 po okresie konwersji powierzchnia tylko 0,50 ha. Analiza tak sformułowanego zarzutu wskazuje, że poprzez ten zarzut skarżący kasacyjnie usiłuje zakwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny. W związku z tym zauważyć należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. I GSK 934/12). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r. II GSK 825/08, wyrok NSA z 23 września 2009 r. II GSK 1036/08, oraz wyrok NSA z 23 września 2009 r. II GSK 1036/08). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są skuteczne. Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.