I GSK 1722/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4269/21 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 czerwca 2021 r. nr DRP.WPAV.411.380.2021.MP L.dz.28073.04V1484K7 w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę A. sp. j. (strona, skarżąca) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (organ) z dnia 16 czerwca 2021 r., nr DRP.WPAV.411.380.2021.MP; Ldz.28073.04V1484k7 w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła strona zaskarżając powyższy wyrok WSA w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.: - naruszenie przepisu art. 26 a ust. 1 a(1) pkt 3 ustawy z dnia 27.07.1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 573) zwaną dalej "ustawą o rehabilitacji" polegającej na przyjęciu, że uchybienie w poniesieniu miesięcznego kosztu płacy, przekraczające 14 dni, w przypadku jeżeli to uchybienie nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez płatnika, powoduje, że dofinansowanie nie przysługuje, a wypłacone środki podlegają zwrotowi, - naruszenie przepisu art. 49 e ust. 1 ww. ustawy, że w sytuacji, która miała miejsce u płatnika i która została szczegółowo wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego zasadne było zastosowanie tegoż przepisu o zwrocie wykorzystanej kwoty pomimo że kwota ta nie była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem ani też pobrana w nadmiernej wysokości. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła WSA naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy : - naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku w zakresie wskazania podstawy prawnej wyroku i wyjaśnienie dlaczego na wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu dofinansowania PFRON nie ma wpływu fakt, iż uchybienie terminu powstało z okoliczności obiektywnych, niezawinionych przez stronę, - naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w wyniku błędnego uznania, że przedmiotowym postępowaniu organ prawidłowo zastosował przepis art. 26 a ust. 1 a1 pkt 3 cyt. ustawy, podczas gdy przywołane okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniały zastosowania tego przepisu. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy i wnosi o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest, dokonywana przez NSA, kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku WSA, który to Sąd oddalił skargę skarżącej kasacyjne na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 czerwca 2021 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. NSA dokona analizy zarzutów o charakterze formalnoprawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku w zakresie wskazania podstawy prawnej wyroku i wyjaśnienie dlaczego na wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu dofinansowania PFRON nie ma wpływu fakt, iż uchybienie terminu powstało z okoliczności obiektywnych, niezawinionych przez stronę. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując analizy drugiego zarzutu formalnoprawnego skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że także i ten zarzut jest bezzasadny. WSA ocenił w uzasadnieniu wyroku kompleksowo prawidłowość postępowania organu wskazując, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji. Sąd ten podkreślił, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do zastosowanych przepisów prawa. Podkreślić należy, że w kontrolowanej judykacyjnie sprawie nie doszło także do naruszenia przez organ naczelnej zasady postępowania, unormowanej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Po dokonaniu analizy akt administracyjnych NSA stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, że powyższa zasada została przez organ naruszona w toku postępowania administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego ustalonego przez organ, a to w zakresie faktu, jak i okoliczności uiszczenia składek po terminie. Tak ustalony przez organ, a zaakceptowany przez WSA, stan faktyczny stanowi podstawę do oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Z uwagi na funkcjonalne powiązanie materialnoprawnych zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej NSA dokona ich łącznej analizy. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 26 a ust. 1 a(1) pkt 3 oraz art. 49 e ust. 1 ww. ustawy o rehabilitacji poprzez błędną ich wykładnię. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. dotyczy – jak wynika to z jej art. 1 – osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające w przedmiocie określenia stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi Z ust. 1 art. 26a wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika – o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 – 3, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. A zatem, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizacji osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy, por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I GSK 1582/19 – LEX 3036907). Podkreślić należy, że obowiązującym płatnika terminem płatności składek według deklaracji i stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej: "u.s.u.s.", jest termin do piętnastego dnia każdego miesiąca za miesiąc ubiegły, w przypadku okresu rozliczeniowego. W niniejszej sprawie składki za miesiąc lipiec 2017 r. powinny zostać uiszczone do 16 sierpnia 2017 r. Natomiast strona opłaciła składki za ww. okres w okresie późniejszym, a więc z przekroczeniem ustawowych terminów ich zapłaty. W kontrolowanej judykacyjnie sprawie doszło więc do przekroczenia terminów poniesienia przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy. Odnosząc się do potocznego znaczenia zwrotu "poniesiony", który jest budulcem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zaznaczyć należy, iż pojęciu temu odpowiada zwrot "zostać obarczonym", "obciążonym czymś". Należy zatem dojść do wniosku, że z perspektywy wyżej wskazanego przepisu, poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. I GSK 1369/21, wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r. I GSK 18/22). Odnosząc się do twierdzeń skarżącej kasacyjnie, wskazującej jako wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy okoliczność, że składki dotyczyły wyłącznie jednego pracownika oraz przyczyn zaniechania wywiązania się z obowiązku normatywnego opłacenia składek w terminie wynikającego z błędnego działania pracowników strony skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższe okoliczności nie stanowią normatywnych podstaw wyłączenia obowiązku zwrotu środków. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.