I GSK 1706/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4831/21 w sprawie ze skargi W. [...] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 9 września 2021 r. nr DRP.WPAII.411.4059.2021.MTU L.dz.43590.08V1111D0 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz W. [...] Sp. z o.o. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4831/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." uchylił zaskarżone przez W. sp. z o. o. w P. postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 9 września 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 23 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na złożenie wniosku o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni 26c ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573) – zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji" i nieuzasadnione uznanie, że termin określony w tym przepisie jest terminem prawa procesowego, podczas gdy zdaniem organu jest on terminem prawa materialnego oraz art. 26c ust. 1 i ust. 4 ustawy rehabilitacji w związku z rozporządzeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2020 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie analogii, że termin do złożenia wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń jest terminem procesowym, a tym samym termin do złożenia wniosku o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania również jest terminem procesowym, podczas gdy termin ten jest zdaniem organu terminem prawa materialnego i podlega przywróceniu wyjątkowo i tylko dlatego, że taką możliwość przewiduje wspomniane rozporządzenie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się po pierwsze do art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzucono sporządzenie uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych elementów i braku wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, dlaczego Sąd uznał że termin określony w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji jest terminem procesowym i podlega przywróceniu oraz polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia, braku prawidłowego uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej, ograniczenie się do przytoczenia art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, bez podjęcia próby wytłumaczenia stronie podstaw rozstrzygnięcia Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." oraz w związku z art. 58 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i błędne uznanie, że istniały podstawy do przywrócenia terminu i złożenia wniosku o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania na podstawie art. 58 k.p.a., podczas gdy zdaniem organu złożenie wniosku po upływie 14-dniowego terminu skutkowało tym, że organ prawidłowo wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uznając że postępowanie nie może być wszczęte. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Zaskarżony wyrok jest trafny, choć w jego motywach zaprezentowano pogląd, z którym nie można w pełni się zgodzić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine skargę kasacyjną – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – oddalił. Środek odwoławczy oparto wprawdzie na obydwu podstawach, ale w rzeczywistości – ze względu na charakter wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o rehabilitacji – przyjąć należy, że zarzuty dotyczą wyłącznie przepisów postępowania. Ocena ta zresztą determinuje rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie. Wbrew bowiem stanowisku organu, nie powinno budzić wątpliwości to, że termin na złożenie przez pracodawcę wniosku o wydanie decyzji ma charakter procesowy, a w konsekwencji – przepis art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji zaliczyć należy do przepisów proceduralnych. Przesądza o tym to, że normuje on sekwencję czynności w postępowaniu oraz termin na podjęcie jednej z nich. Postępowanie zmierzające do uzyskania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ma charakter złożony; jego charakterystyka wymyka się tradycyjnemu rozumieniu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego jako układu czynności procesowych, zmierzających do wydania decyzji administracyjnej, opisanych przez przepisy k.p.a. Z poglądem zakładającym, że do jego wszczęcia dochodzi dopiero w momencie złożenia wniosku o wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, nie można się zgodzić. Wniosek ten nie jest bowiem składany w oderwaniu od wcześniej podejmowanych przez organ i stronę czynności; stanowi w istocie ich konsekwencję. Poprzedzające wniosek czynności nie są też dokonywane w "proceduralnej próżni", ale składają się na postępowanie administracyjne, inicjowane wskazanym w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc. Tak uruchomione postępowanie może zakończyć się na etapie podjętej na podstawie art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji czynności wypłaty kwoty zgodnej z wnioskiem. Może ono być jednak kontynuowane, jeżeli kwota wnioskowana i kwota wypłacona się różnią. Wówczas aktualizuje się obowiązek organu poinformowania pracodawcy o sposobie ustalenia wypłaconej kwoty, a pracodawcy przysługuje prawo do żądania wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Wniosek o wydanie decyzji stanowi zatem tylko jedną z następujących po sobie czynności procesowych, nie zaś samoistny akt woli pracodawcy wszczęcia nowego postępowania. To już się toczy i podjęte w nim czynności wywołały określone skutki prawne. Z tego powodu dokonana przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacja prawna terminu na wystąpienie przez pracodawcę o wydanie decyzji jest co do zasady prawidłowa, choć ocena że ów termin dotyczy wszczęcia postępowania jest błędna. Wobec tego trafnie uznano, że omawiany termin może podlegać przywróceniu, przy czym należy w tym zakresie rozpoznawać wniosek o przywrócenie terminu na dokonanie czynności w toku postępowania, nie zaś na jego wszczęcie. W konsekwencji – w przypadku uchybienia tego terminu nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bo to zostało uruchomione już wcześniej. Dodać warto, że stanowisko to jest spójne z poglądami przytoczonymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Termin na dokonanie czynności w postępowaniu jest terminem procesowym i może podlegać przywróceniu. Z tych przyczyn zarzut wadliwej wykładni art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji jest nieuzasadniony. Oceny tej nie zmienia treść unormowania rozporządzenia w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej tego aktu, która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Rygoryzm skargi kasacyjnej stoi na przeszkodzie rozpoznaniu nieprecyzyjnego zarzutu tego środka odwoławczego. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że przewidziana w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia możliwość przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania nie pozostaje w kolizji z zaprezentowanym powyżej rezultatem wykładni przepisu ustawy o rehabilitacji. Niezasadność zarzutu art. 6 k.p.a. wynika z tego, że organ nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. jest również nieprecyzyjny, bo nie wskazano którego z paragrafów dotyczy. Artykuł 58 k.p.a. składa się z trzech paragrafów i nie wiadomo, który z nich – zdaniem organu – został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Uzasadnienie wyroku jest czytelne i zawiera wszystkie przewidziane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Częściowo błędny pogląd w nim wyrażony nie uchyla poprawności formalnej motywów ani nie wpływa na trafność argumentacji w pozostałym zakresie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jak rozumie analizowane w sprawie przepisy i dlaczego wyraził pogląd o procesowym charakterze terminu z art. 26c ust. 4 o rehabilitacji. Dlatego zarzut skierowany przeciwko prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku także nie jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.