I GSK 1671/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 169/24 w sprawie ze skargi F. S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2024 r. nr SKO/WA/503/4882/2023 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia rozliczenia środków otrzymanych na rzecz ochrony miejsc pracy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. S.A. w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 września 2024 r., sygn. I SA/Sz 169/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA w Szczecinie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2024 r., nr SKO/WA/503/4882/2023, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy, oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy Dyrektor WUP w Szczecinie, pismem z 14 marca 2023 r. (doręczonym 17 marca 2023 r.), na podstawie art. 15gg pkt 23a ustawy z dnia 2 marca o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 e zm., dalej: "ustawa COVID "), wezwał spółkę do wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 15gg ust. 19 lub 20 ustawy COVID-19, tj. do nadesłania brakującej dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) zgodnie z przeznaczeniem, w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami. Wskazano w wezwaniu wymagane dokumenty oraz pouczono spółkę, że jeżeli nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, to Dyrektor WUP wyda decyzję o zwrocie środków. Następnie, organ zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego z uwagi na brak rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy otrzymanych na podstawie wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP w następstwie wystąpienia COVID-19. W piśmie z 2 listopada 2023 r. spółka złożyła do organu I instancji wniosek o przywrócenie jej terminu do dokonania prawidłowego rozliczenia środków na rzecz ochrony miejsc pracy, w tym doręczenia dokumentów wymaganych przez WUP i jednocześnie wyjaśniła, że uzupełnia wszystkie braki, tj. dołączyła do wniosku wymagane dokumenty, tj. imienne potwierdzenia wypłaty wynagrodzeń dla pracowników, potwierdzenie składek ZUS oraz informację RODO. W uzasadnieniu wniosku podała, że odpowiedź na wezwanie z 14 lutego 2023 r. została udzielona przez spółkę w dniu 16 marca 2023 r., a kolejne wezwanie z 17 marca 2023 r. do dokonania rozliczenia środków zostało potraktowane przez pracownicę spółki jako tożsame z wezwaniem otrzymanym 14 lutego 2023 r., na które odpowiedzi udzieliła dzień wcześniej (16 marca 2023 r.). Spółka wyjaśniła, że w odpowiedzi na wezwanie otrzymane 14 lutego 2023 r. przesłała do WUP zbiorczo potwierdzenia przelewów wynagrodzeń pracowników oraz składek ZUS i zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych za okresy dofinansowania objęte zarówno wnioskiem nr 32000/CV-1916920232, jak i wnioskiem 32000/CV-19/16081083. Spółka wskazała, że dokonane przez pracownicę czynności były wynikiem pomyłki, następnie wyjaśniła, że powzięła wiadomość o ww. brakach w dniu 27 października 2023 r., po otrzymaniu zawiadomienia w sprawie dotyczącej zwrotu środków. Organ I instancji, postanowieniem z 15 listopada 2023 r., nr odmówił spółce przywrócenia terminu do złożenia rozliczenia. W uzasadnieniu organ ten przywołał treść art. 15gg ust. 23a ustawy COVID i wyjaśnił, że przepis ten jednoznacznie stanowi, że jeżeli podmiot nie wywiąże się z obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie. Organ wskazał, że terminy prawa materialnego, co do zasady, nie mogą być wydłużane ani skracane, nie podlegają także przywróceniu. Wyjątek w tym zakresie wprowadzały przepisy art. 15zzzzzn² ustawy COVID, który obowiązywał jedynie w czasie stanu epidemii,a który został odwołany w Polsce z dniem 16 maja 2022 r. SKO w Szczecinie, po rozpoznaniu zażalenia spółki postanowieniem z 16 stycznia 2024 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał dalej treść art. 15gg ust. 23a, art. 15gg ust. 19 i art. 15gg ust. 20 ustawy COVID-19 i wyjaśnił, że rozstrzygając kwestię przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 15gg ust.23a ustawy COVID, należy wziąć pod uwagę rodzaj tego terminu, tj. rozstrzygnąć czy termin ten jest terminem materialnoprawnym, czy też procesowym. Wskazał dalej, że termin na rozliczenie otrzymanych świadczeń został zawarty w art. 15gg ust. 19 ustawy COVID, natomiast termin z art. 15gg ust. 23a, jak określił go ustawodawca, jest terminem dodatkowym wyznaczanym dla tych beneficjentów pomocy, którzy nie wywiązali się z obowiązku rozliczenia w terminie pierwotnym. W ocenie SKO w Szczecinie, organ I instancji słusznie wskazał, że termin o którym mowa w art. 15gg ust. 23a ustawy COViD nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 K.p.a. ani też w trybie ustawy COVID. SKO oceniło również, że termin o którym mowa w art. 15gg ust. 23a jest terminem materialnoprawnym. Podkreśliło przy tym, że co do zasady, terminy ustawowe o charakterze materialnoprawnym nie mogą być wydłużane, ani skracane przez organy, nie podlegają także przywróceniu. Brak jest również przepisu, z którego można byłoby wywieść, że dyrektorzy wojewódzkich urzędów pracy mają kompetencję do przywracania czy przedłużania 30 dniowego terminu, który sam ustawodawca określił jako termin dodatkowy, wprowadzając go dla tych beneficjentów którzy nie rozliczyli się w terminie wskazanym w art. 15gg ust. 19 ustawy COVID, tj. w terminie 30 dni od dnia zakończenia okresu pobierania świadczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że termin złożenia rozliczenia, czy to pierwotny z art. 15gg ust.19, czy też termin dodatkowy, o którym mowa w art. 15gg ust. 23a ustawy COVID, nie są terminami procesowymi, a zatem do tych terminów nie znajduje zastosowanie art. 58 K.p.a. Wskazał, że termin wyznaczony wezwaniem z 14 marca 2023 r. rozpoczął i zakończył swój bieg przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał też, że ustawodawca poprzez art. 15zzzzzn2 ustawy COVID umożliwił w okresie obowiązywania stanu epidemii COVID - 19 przywracanie terminów, także materialnoprawnych, z odesłaniem do art. 58 § 2 K.p.a. Stwierdził, że przywracanie terminów w trybie art. 58 § 2 K.p.a. w związku z przywołanym przepisem art. 15zzzzzn², było możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż do uchybienia terminowi doszło w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. SKO w Szczecinie podkreśliło, że wezwanie wystosowane do spółki w trybie art. 15gg ust. 23a ustawy COVID, oraz upływ wyznaczonego wezwaniem terminu nastąpił w 2023 r., tj. w okresie w którym w Polsce, już nie obowiązywał stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (odwołanie stanu epidemii w Polsce nastąpiło z dniem 16 maja 2022 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). W tym stanie rzeczy SKO w Szczecinie stwierdziło, że dokonana przez organ I instancji odmowa przywrócenia terminu do rozliczenia wsparcia, o które skarżąca wystąpiła w trybie art. 58 K.p.a., a którego bieg wyznaczyła data doręczenia spółce wezwania opartego na art. 15gg ust.23a ustawy COVID jest zasadna. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że w ramach niniejszego postępowania nie weryfikuje i nie ocenia treści wezwania wystosowanego w trybie art. 15gg ust. 23a ustawy COVID, ani też dokumentacji rozliczeniowej przedłożonej przez spółkę, a znajdującej się w aktach sprawy, gdyż organ I instancji nie zakończył wszczętego postępowania administracyjnego. WSA w Szczecinie po rozpoznaniu skargi spółki na postanowienie SKO w Szczecinie, oddalił skargę. Sąd zgodził się z organem, że wynikający z art. 15gg ust. 19 ustawy COVID termin rozliczenia jest terminem ustawowym, który nie podlega "przedłużeniu" na przyszłość. Z kolei, termin określony w art. 15gg ust. 23a tego przepisu jest terminem dodatkowym i również w razie jego niedochowania ustawodawca wprost przewidział skutek w postaci wydania decyzji o zwrocie. Termin o przywrócenie którego skarżąca wniosła jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 K.p.a. W sprawie nie znajduje również zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID. Zarówno bowiem literalna, jak i funkcjonalna wykładnia wskazanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że opisany w nim obowiązek został nałożony na organy wyłącznie wówczas, gdyby do uchybienia terminu doszło "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Tymczasem, w dacie wezwania skarżącej do rozliczenia otrzymanej pomocy (pismo z 14 marca 2023 r.) nie obowiązywał już na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19, który trwał do dnia 16 maja 2022 r. Za pozbawione uzasadnienia WSA w Szczecinie uznał powoływanie się na zasadę proporcjonalności nakazującą, w ocenie skarżącej, uwzględnienie przy ocenie wniosku okoliczności prawidłowego wydatkowania otrzymanych kwot oraz niezrozumiałej treści kierowanego do skarżącej wezwania organu I instancji. Sąd podzielił bowiem w całości stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym nieuprawniona jest w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu weryfikacja i ocena treści wezwania czy dokumentacji rozliczeniowej przedłożonej przez spółkę do akt sprawy. To samo dotyczy oceny prawidłowości wydatkowania otrzymanych kwot, czy okoliczności związanych z realizacją wezwania organu I instancji. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania: 1) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z: - art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) (dalej: K.p.a.) - poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wobec uznania przez Sąd I instancji, iż przepis art. 58 § 1 K.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie pomimo, iż zachodziły ku temu przesłanki, tj. uchybienie terminu nastąpiło w ramach szczególnej procedury rozliczenia dofinansowania otrzymanego przez skarżącego na podstawie wniosku nr 32000/CV- 19/16920232, termin na dokonanie rozliczenia ma charakter proceduralny, a uchybienie terminu wskazanego przez Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie (dalej: WUP) na dokonanie prawidłowego rozliczenia nastąpiło bez winy skarżącego, - art. 15zzzzzn2 w zw. z art. 15gg ust 19 i 23a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.) (dalej: tarcza) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie stanowiska, iż art. 15zzzzzn2 tarczy nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, mimo iż dotyczy ona rozliczenia dofinansowania WUP otrzymanego i rozliczanego przez skarżącego w czasie trwania stanu epidemii, a obecne postępowanie jest jedynie kontynuacją sprawy rozliczenia dokonanego przez skarżącego po raz pierwszy w 2020 r., - art 15gg ust 19,20 i 23a tarczy - poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że mają one charakter przepisu materialnoprawnego oraz zawarte w nich terminy są terminami materialnoprawnymi, podczas gdy przepis materialnoprawny wiążący określone skutki w zakresie utraty prawa podmiotowego powinien zostać sformułowany konkretnie i jednoznacznie, tymczasem wyżej powołane przepisy prawa określały tryb i termin na dokonanie rozliczenia przez skarżącego, a jedynie od oceny organu zależało, czy złożone przez skarżącego dokumenty te w wystarczającym stopniu potwierdzają wykorzystanie świadczeń, tym samym termin ten nie może być uznany za materialny, a powinien być uznany za procesowy (przewidziany dla procesu rozliczenia dofinansowania przyznanego na podstawie tarczy), - art. 8 § 1 K.p.a. - poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały podjęcie przez organ działań zgodnych z zasadą proporcjonalności, w szczególności z uwagi na okoliczność, iż dofinansowanie otrzymane przez skarżącego na podstawie wniosku nr 32000/CV-19/16920232 było wydatkowane prawidłowo, a jedynie ze względu na pomyłkę pracownicy skarżącego oraz w wyniku błędnego zrozumienia niejasnej treści wezwania WUP, dokumenty nie zostały w sposób prawidłowy przesłane w oznaczonym terminie. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowienia SKO w Szczecinie oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora WUP w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Oprócz tego spółka wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że termin na rozliczenie dofinansowania ma charakter proceduralny, a jego uchybienie przez spółkę nie zostało przez nią zawinione. SKO w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie spółka podniosła przeciwko zaskarżonemu wyrokowi cztery zarzuty oparte na stwierdzeniach odnośnie naruszenia przez WSA w Szczecinie przepisów postępowania, które to uchybienia, w jej ocenie, miały wpływ na wynik sprawy. W ramach pierwszego zarzutu spółka podniosła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w związku z przyjęciem, że termin na rozliczenie dofinansowania ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Z tego rodzaju stanowiskiem spółki nie można się jednak zgodzić, gdyż przepis art. 15gg ust. 23a ustawy COVID ma w głównej mierze charakter materialnoprawny, jak to słusznie przyjęły organy oraz Sąd pierwszej instancji. Wniosek taki jest zaś następstwem tego, że ustawodawca w art. 15gg ust. 23a ustawy COVID, traktując o wymienionym tam terminie dodatkowym, a pośrednio także o terminach, o których mowa w art. 15gg ust. 19 i ust. 20 ustawy COVID, z niedochowaniem tego pierwszego jednoznacznie wiąże obowiązek zwrotu pobranych tytułem wsparcia środków. Innymi słowy to właśnie przepis art. 15gg ust. 23a ustawy COVID stanowi podstawę do zobowiązania beneficjenta wsparcia do zwrotu środków. W tej więc sytuacji nie można wywodzić możliwości przywrócenia terminu z art. 15gg ust. 23a ustawy COVID na podstawie procesowej regulacji art. 58 § 1 K.p.a., co sugeruje skarżąca kasacyjnie. Nie wskazała ona bowiem żadnych jurydycznych podstaw ku temu, a jej twierdzenia w tym zakresie są wyrazem jej niczym niepopartych sugestii. Również pozbawiony podstaw jest zarzut wadliwego niezastosowania art. 15zzzzzn2 w zw. z art. 15gg ust 19 i 23a ustawy COVID. Pierwszy z wymienionych w podstawie tego zarzutu przepisów znajdował bowiem jedynie zastosowanie w okresie obowiązywania stanu epidemii. Rację ma więc WSA w Szczecinie, że ustawodawca w zakresie jego obowiązywania wprowadził czasową cezurę, na skutek czego nie można rozszerzać jego stosowania do skutków pandemii w postaci rozliczeń środków wsparcia z tego tytułu, już po uchyleniu stanu epidemii. Przeciwne twierdzenia spółki nie znajdują jurydycznych podstaw. W przypadku trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej aktualne pozostają stwierdzenia odnośnie, w głównej mierze, materialnoprawnego charakteru przepisu art. 15gg ust. 23a ustawy COVID, wywodzone z uregulowanej w nim sankcji przewidzianej na wypadek niedokonania terminowego rozliczenia dofinansowania. Podnoszony przez spółkę brak konkretyzacji i jednoznaczności tego rodzaju sankcji, jakkolwiek niewykazany w należyty sposób, nie może w tym wypadku stanowić argumentu na potwierdzenie przeciwnego do przyjętego przez WSA w Szczecinie stanowiska, a tym bardziej przypisanie tej regulacji procesowego charakteru. Szczegóły związane z trybem zwrotu środków nie musza być bowiem wyczerpująco uregulowane w jednym przepisie. W tym wypadku zauważyć też należy, wskazując na sama postać obowiązku zwrotu środków (według spółki niedookreślonego), będącą następstwem niedokonania ich terminowego rozliczenia, skarżąca kasacyjnie sama przyznaje w istocie jego materialnoprawny charakter. To zaś tylko potwierdza zasadność stanowiska WSA w Szczecinie. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. to wskazać należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji. Dyrektywa nakazująca prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej odnosi się bowiem do samego sposobu procedowania organu i nie może stanowić podstawy reinterpretacji konkretnych regulacji prawnych, w szczególności tych o charakterze materialnoprawnym. Tak więc i ten zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnionych podstaw. Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu – SKO w Szczecinie kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która sporządziła odpowiedź na skargę kasacyjną.