I GSK 1657/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2025 r., sygn. V SA/Wa 3540/24 w sprawie ze skargi S. w K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Śląska Izba Lekarska w Katowicach wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Uchwała ta została wydana w wyniku rozpatrzenia zażalenia zobowiązanej – lekarza dentysty D.J. - od uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie stanowiska Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach, działającego jako reprezentujący wierzyciela - Śląską Izbę Lekarską w Katowicach - w sprawie zarzutów zobowiązanej lekarza dentysty D.J. w postępowaniu egzekucyjnym i orzeczenia o uznaniu zarzutu przedawnienia roszczeń z tytułu składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego za okres styczeń 2008 r. - luty 2015 r. Postanowieniem z dnia 6 maja 2025 r., sygn. V SA/Wa 3540/24 Sąd I instancji odrzucił ją wskazując, że w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu I instancji zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1342 ze zm.) jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Zgodnie z art. 39 st. 1 pkt 12 powołanej ustawy Naczelna Rada Lekarska kieruje działalnością w okresie między krajowymi zjazdami lekarzy, a w szczególności rozpatruje odwołania od uchwał okręgowych rad lekarskich. Zgodnie z art. 40 ust. 4 cytowanej ustawy Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej działa w imieniu Rady w sprawach określonych uchwałą Rady, z wyłączeniem zadań określonych w art. 39 ust. 1 pkt 9-11, 14 i 19. Naczelna Rada Lekarska może, w drodze uchwały, upoważnić Prezydium do podejmowania uchwał w sprawach lekarzy, do których na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, odnoszące się do decyzji administracyjnych. Skarga została wniesiona na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Uchwała ta została wydana w wyniku rozpatrzenia zażalenia zobowiązanej – lekarza dentysty D.J. - od uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie stanowiska Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach, działającego jako reprezentujący wierzyciela - Śląską Izbę Lekarską w Katowicach - w sprawie zarzutów zobowiązanej lekarza dentysty D.J. w postępowaniu egzekucyjnym i orzeczenia o uznaniu zarzutu przedawnienia roszczeń z tytułu składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego za okres styczeń 2008 r. - luty 2015 r. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wniosła Śląska Izba Lekarska w Katowicach, zarzucając postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego i legitymacji skargowej do wniesienia skargi od uchwały organu w konsekwencji błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, podczas gdy skarżąca jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekwuje zobowiązania z tytułu nieopłaconych w terminie składek członkowskich w związku z czym posiada interes prawny w dochodzeniu zaległości składkowych członków a tym samym posiada interes prawny do wniesienia skargi. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 oraz art. 25 pkt 7 w zw. z art. 116 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1342) w zw. z art. la pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżąca jest jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy i w związku z tym nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi od uchwały organu odwoławczego w sytuacji gdy skarżąca posiada osobowość prawną i jako podmiot odrębny od organu odwoławczego i wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekwuje od swoich członków zaległości z tytułu składki członkowskiej w związku z czym posiada w niniejszej sprawie interes prawny. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. 3) oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy zauważyć, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 in principio). Uwzględniając charakter niniejszej sprawy, a w szczególności to że ujawnione na jej tle zagadnienie prawne nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie, ani w doktrynie Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie uwzględnił wniosku strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie i orzekł o złożonym środku zaskarżenia na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że pismo Komisji Nadzoru Finansowego, informujące o braku możliwości dopuszczenia skarżącego do toczącego się postępowania w charakterze strony tego postępowania, jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego i jako takie nie podlega jego kognicji. Źródłem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca legitymowania się przez skarżącego kasacyjnie przymiotem strony oraz legitymacji skargowej Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach w postępowaniu zakończonym uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] wydanej w wyniku rozpatrzenia zażalenia zobowiązanej – lekarza dentysty D.J. - od uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie stanowiska Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach, działającego jako reprezentujący wierzyciela - Śląską Izbę Lekarską w Katowicach. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną uchwały nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2024 r. oraz wydanej w II instancji zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwały z dnia [...] października 2024 r. nr [...] był przepis art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm.), dalej "u.p.e.a.". Skarżący kasacyjnie źródła swego interesu prawnego upatruje w art. 1a ust. 13 tej ustawy, który wskazuje definicję legalną wierzyciela. Jest nim, zgodnie z przywołanym przepisem, podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że organy samorządu lekarskiego działały na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1342 ze zm.). Zgodnie z nią jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich, samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty, sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Natomiast w art. 5 ustawy o izbach lekarskich ustawodawca zawarł otwarty katalog zadań samorządu lekarzy, wskazując, że do tych zadań należy także zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich (pkt 23). Zgodnie z art. 39 st. 1 pkt 12 powołanej ustawy Naczelna Rada Lekarska kieruje działalnością w okresie między krajowymi zjazdami lekarzy, a w szczególności rozpatruje odwołania od uchwał okręgowych rad lekarskich. Zgodnie z art. 40 ust. 4 cytowanej ustawy Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej działa w imieniu Rady w sprawach określonych uchwałą Rady, z wyłączeniem zadań określonych w art. 39 ust. 1 pkt 9-11, 14 i 19. Naczelna Rada Lekarska może, w drodze uchwały, upoważnić Prezydium do podejmowania uchwał w sprawach lekarzy, do których na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, odnoszące się do decyzji administracyjnych. Przepis art. 1 pkt 1, pkt 2 u.p.e.a. określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Natomiast, według art. 1a tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: 7) organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków; 13) wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym; 20) zobowiązanym - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. W niniejszej sprawie wierzycielem była Śląska Izba Lekarska w Kotowicach, co jest związane z posiadaniem wierzytelności względem D. J. będącej dłużnikiem z tytułu składki członkowskiej. W sytuacji gdy następuje tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.- art. 26 § 1 u.p.e.a. in fine. W niniejszej sprawie Śląska Izba Lekarska w Kotowicach w początkowej fazie postepowania wystosowując tytuł wykonawczy nr [...] występowała tylko i wyłącznie jako wierzyciel, aby następnie w wyniku dokonanych ustaleń stać się jednocześnie organem egzekucyjnym i podjąć w tej sprawie przez działający w jej imieniu organ – Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Kotowicach - uchwałę z dnia [...] czerwca 2024 r., oddalającą zarzut zobowiązanej D.J.. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podjęta w tej sprawie uchwała i uchwała z dnia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] zostały wydane w ściśle określonym reżimie prawnym, bowiem uchwały te zostały wydane na podstawie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. W przepisach art. 33 u.p.e.a. i art. 34 u.p.e.a. kompleksowo uregulowano instytucję zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia zarzutu; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia zarzutu; forma rozstrzygnięcia - postanowienie; środek zaskarżenia - zażalenie; postępowanie organu egzekucyjnego po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia). Tylko i wyłącznie w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. To zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ciężar wykazania spełnienia przesłanki nieistnienia obowiązku spoczywa na zobowiązanym (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2024 r., I GSK 1658/22, LEX nr 3686578). Według art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z uwzględnieniem ciężaru dowodu z art. 33 § 4 u.p.e.a., to zobowiązany określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera regulację szczególną w art. 7 (zasady: praworządności; celowości; najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego): "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy." W tej sytuacji trudno podzielić pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że będąc jednocześnie wierzycielem i organem rozpoznającym zarzut w pierwszej instancji dłużnika, ma on interes prawny w złożeniu do sądu administracyjnego skargi na akt organu wydany w wyniku rozpoznania zażalenia zobowiązanego. Z posiadaniem interesu prawego nie można utożsamiać obowiązku wykonywania przez organ samorządu zawodowego ustawowych, czy powierzonych mu zadań z zakresu administracji publicznej, zaś uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie decyzji administracyjnej przez organ, wyklucza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (organ) jej interesu prawnego w postępowaniu egzekucyjnym lub na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli instancyjnych, a zatem może być uruchamiane z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że odrzucenie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. znajduje w pełni oparcie w obowiązujących przepisach. Wydanie przez Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach działającego jako organ reprezentujący wierzyciela – Śląską Izbę Lekarską w Kotowicach uchwały oddalającej zarzut zobowiązanej było działaniem, które cechowała kompetencja do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i która to kompetencja wskazywała na posiadanie po stronie skarżącej kasacyjnie przymiotu organu I instancji. Powyższa okoliczność wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania egzekucyjnego lub postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sam organ, który został powołany do wydania decyzji lub postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym, nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie – nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w toku postępowania egzekucyjnego. Tym samym, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, kontrola zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji musiała wyrazić się w stwierdzeniu jego prawidłowości i zgodności z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji oddalając skargę kasacyjną.