I GSK 1656/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 163/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr 9016.2021.004127.65110 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.

1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., o sygn. akt I SA/Sz 163/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę A. S. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 grudnia 2021 r., nr 9016.2021.004127.65110, w przedmiocie płatności ekologicznej na 2020 r. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu dotyczy podstaw do odmowy przyznania Skarżącej płatności ekologicznej na 2020 r. w związku ze stworzeniem sztucznych warunków sprzecznych z celami prawodawstwa sektorowego w celu uzyskania płatności. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany powyżej wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 181a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, mimo iż zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mające na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Strony sprowadzające się do uznania, iż Skarżąca stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści sztucznie, sprzecznie z celami prawodawstwa, Skarżąca nie wykonała ciążących na niej ustawowych obowiązków, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego winno prowadzić do wniosku, iż wszelkie obowiązki do uzyskania płatności zostały przez Skarżącą spełnione; b) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE), nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L. z 2013 r. nr 347 s. 549) przez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że Skarżąca stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści sztucznie, sprzecznie z celami prawodawstwa; c) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pełny, poprzez brak dołączenia dokumentów – prywatnej opinii mgr inż. Z. K. i danych w niej zawartych, stanowiących nie samą w sobie opinię prywatną, ale rozważania prawne, argumenty stanowiące integralną część skargi i tych rozważań, w tym dokumentów w niej zawartych, których wcześniej Strona nie była w stanie przedstawić organowi z racji braku wiedzy o rozstrzygnięciu organu, a te dokumenty jednoznacznie podważają rozważania prawne organu, w tym dotyczące błędnego zastosowania przez organ instrukcji obowiązującej podczas wykonywania części praktycznych organu, co zupełnie zmienia rozważania prawne i daje podstawę do uznania zasadności wniosku Skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. Organ odwoławczy nie skorzystał ze swojego uprawnienia i nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż Skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego artykułu, których w niniejszej sprawie z urzędu nieujawniono. 3.1. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w K.p.a. brak jest przepisu art. 181a, uwzględniając jednak sformułowanie zarzutu, można przyjąć, że doszło do omyłki pisarskiej, a autorce skargi kasacyjnej chodziło o art. 81a K.p.a. W powołanym zarzucie procesowym wskazano przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania. W systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie bowiem uregulował zasady prowadzenia tych postępowań i zmodyfikował reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi o regulacje, których nie powołano w skardze kasacyjnej, a mianowicie art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o płatnościach"), który dotyczy płatności bezpośrednich, a także art. 4 i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 ze zm. - dalej w skrócie: "u.w.r.o.w."), które odnoszą się do płatności ONW i płatności ekologicznych. W art. 4 u.w.r.o.w. ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Odrębności zostały ujęte w art. 27 ust. 1 u.w.r.o.w., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 omawianego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przytoczonych regulacji wynika jednoznacznie, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących płatności ekologicznych. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają zatem regulacje dotyczące postępowania dowodowego z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w., z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec wadliwie sformułowanych zarzutów naruszenia prawa procesowego i braku powołania przepisów u.w.r.o.w., Skarżąca nie zdołała podważyć ustalonego stanu faktycznego, z którego wynika, że dopuściła się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na synchronizacji działań i ujawnionych rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płodów rolnych. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, to nie na organie ciążył nieograniczony obowiązek dowodowy, ale w interesie Skarżącej było wykazanie w sposób jednoznaczny wywiązania się z wszelkich obowiązków dotyczących uzyskania płatności przez Skarżącą w zakresie upraw w systemie ekologicznym, w tym przetworzenia pomidorów. Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie był obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., o sygn. akt I GSK 1331/18). Wbrew zatem oczekiwaniom Skarżącej organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony, czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej, wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., o sygn. akt I GSK 1367/18). Innymi słowy skoro z postępowania dotyczącego przyznania płatności została wyłączona możliwość stosowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to nie mogło dojść do naruszenia tych regulacji. Ustaleń faktycznych w postępowaniach dotyczących płatności organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji, czyli m.in. art. 27 u.w.r.o.w., jak wspomniano, Skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. należało uznać w sprawie za bezskuteczny. 3.2. W zakresie przepisu art. 81a K.p.a. należy wyjaśnić, że wprawdzie nie został on wprost powołany w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. Zauważyć zatem należy, że z powołanych powyżej przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, m.in. z art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym przepis art. 81a K.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie także ze stanowiskiem doktryny w sytuacji, w której dane postępowanie uregulowane zostało w przepisach szczególnych i cechuje się szczególnymi zaostrzonymi wymogami co do postępowania dowodowego, dostosowanymi do charakteru regulowanego obszaru, wówczas strona spełnić musi określone w tych przepisach wymogi, bez której organ nie może wydać pozytywnej decyzji, a zawarta w art. 81a K.p.a. zasada nie będzie mogła znaleźć zastosowania (por. F. Elżanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), KPA. Komentarz, 2020, s. 716). 3.3. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej powołano również art. 75 § 1 K.p.a., z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak w tym wypadku brak jest w treści skargi kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do tego przepisu. Skarżąca kwestionuje bowiem dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Stąd zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało uznać za nietrafny. 3.4. Omówione powyżej przepisy z Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w pierwszym zarzucie kasacyjnym powiązane zostały z art. 151 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 P.p.s.a., uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu wynikowego zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezskuteczny jest zarzut uchybienia art. 151 P.p.s.a. Wobec niepodważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania wyrażone przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie bowiem WSA zaaprobował pogląd organów administracji o zaistnieniu w okolicznościach faktycznych sprawy sztucznych warunków do przyznania płatności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że działania Skarżącej skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. W sprawie ustalono daleko idącą synchronizację poczynań wszystkich osób zaliczonych do grupy, kierowanej przez M. G. i jego fundamentalną rolę w zakresie prowadzenia przez te osoby, w tym Skarżącą, uprawy pomidora w 2020 r. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń dotyczących wydajności uprawy pomidorów, która wahała się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Pozwalało to na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju na 55 t/ha (30+80=110; 110:2=55). Przyjmując, że plenność ekologicznych upraw pomidora będzie o 20 do 30% mniejsza, niż w przypadku upraw konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wyniósłby (organ założył korzystniejszą dla Skarżącej wielkość obniżki plenności, tj. 30%) 38,5 t/ha (55x0,7=38,5). Organy dokonały analizy zapisów zawartej przez Skarżącą umowy kontraktacji pomidorów na rok 2020 (18,5 t z uprawy ekologicznej na powierzchni 54,88 ha) i zestawiły je z danymi odnośnie plenności upraw pomidorów gruntowych (przeciętnym plonem uzyskiwanym przez plantatorów pomidora, prowadzących racjonalnie założoną i utrzymywaną uprawę o charakterze przemysłowym). W rezultacie przyjęto 38,5 tony za znormalizowaną, średnią (niezawyżoną, ani niezaniżoną) wielkość plonu z 1 ha uprawy tego rodzaju. W oparciu o powyższe organy zasadnie stwierdziły, że działania Skarżącej miały na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia, dla którego zostały utworzone. Rolą tych unormowań jest bowiem zapewnienie dodatkowego dochodu podmiotom prowadzącym racjonalną produkcję na rzecz przemysłu przetwórczego, ponoszącym przy tym – z uwagi na wysokie nakłady sił i środków niezbędne dla prowadzenia upraw pomidora – ryzyko związane z niepewną sytuacją rynkową, niemożliwymi do przewidzenia warunkami pogodowymi i fluktuacjami cen skupu płodów rolnych. Natomiast intencją prawodawców wspólnotowego i krajowego bez wątpienia nie było zapewnianie ogromnych dopłat osobom, które prowadzą na niewielką skalę i w niedbały sposób produkcję, wykorzystując to jako pretekst do występowania o nienależne im wsparcie w znacznej wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyżej przedstawionych okoliczności faktycznych, nie podważonych przez Stronę, zasadne jest uznanie przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organami, iż w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności rolniczych. 3.5. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, polegającej na przyjęciu, że Skarżąca stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści sztucznie, sprzecznie z celami prawodawstwa. Formułując powyższy zarzut nie wskazano na czym owa błędna wykładnia polegała i jaka powinna być, zdaniem Strony, właściwa interpretacja powyższej normy prawnej. Powyższy zarzut dotyczy w istocie stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Przy braku skutecznego zakwestionowania okoliczności faktycznych, wskazujących na zamiar uzyskania przez Skarżącą nienależnych płatności, zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony. 3.6. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja powołana w ostatnim z zarzutów skargi kasacyjnej, w którym bez powołania jakichkolwiek przepisów prawa procesowego, wskazano na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pełny, przez brak dołączenia dokumentów – prywatnej opinii, stanowiącej rozważania prawne podważające rozważania prawne organu. Zarzut, który nie został powiązany z żadnym przepisem prawa, któremu miałby uchybić Sąd pierwszej instancji, nie mógł zatem zostać rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca powierzył specjalistom (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., o sygn. akt II GSK 1893/14). Opierając się na uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym powołano art. 106 § 3 P.p.s.a., należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji na mocy tego przepisu może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czego w skardze kasacyjnej w kontekście powyższej prywatnej opinii nie wykazano. 3.7. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. M. Bejgerowska M. Kowalski B. Sobocha-Holc