I GSK 1645/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej SK od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bk 721/18 w sprawie ze skargi SK na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 10 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 721/18 oddalił skargę SK na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 10 października 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2016 r. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła strona postulując uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od Organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów procesu związanych z postępowaniem kasacyjnym. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2015.364 ze zm.; dalej: rozporządzenie). W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej. W tym miejscu – wobec lakonicznie sformułowanego zarzutu – przytoczyć należy treść uzasadnienia, w którym stwierdzono, że "W przedmiotowej sprawie skarżący uzyskał zgodę na przejęcie płatności 6/7 spadkobierców, nie uzyskał zaś zgody 1/7 spadkobierców, tym samym spełnił warunki do uzyskania tej płatności jedynie w takiej części w jakiej zostały spełnione do jej przyznania warunki. Nonsensem byłoby, ażeby nie uzyskanie zgody 1/7 spadkobierców niweczyłoby całkowicie prawo do uzyskania tej płatności przez skarżącego. Oczywistym wydaje się, ze skoro skarżący uzyskał zgodę 6/7 spadkobierców, spełnia on warunki do uzyskania płatności o które wystąpił zmarły rolnik w 6/7 części. Przepis § 7 ust.1 rozporządzenia nie stwierdza w sposób kategoryczny, iż świadczenie przysługuje spadkobiorcy jedynie w pełnej wysokości. Przejęciu przez spadkobiercę płatności w 6/7 części świadczenia, które należałoby się zmarłemu wnioskodawcy, nie stoi na przeszkodzie również rodzaj tego świadczenia, które da się podzielić na części bez uszczerbku dla jego istoty. Pozbawienie skarżącego płatności (o które wystąpił zmarły rolnik ) w tej części co do której spełnione zostały warunki do przejęcia tej płatności, wydaje się bezsensowne w sytuacji, gdy celem ustawodawcy było, ażeby świadczenia o które wystąpił zmarły rolnik mogły być wypłacone spadkobiercy, który wyraził wolę uzyskania tych płatności, pod warunkiem spełnienia określonych w akcie prawnym warunków. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podnosi, iż wypłacenie spadkobiercy płatności należnych zmarłemu rolnikowi może nastąpić jedynie w pełnej wysokości, tj. takiej jaka należałaby zmarłemu rolnikowi, który wystąpił o taką płatność i tylko wtedy gdy złożone zostaną oświadczenia przez wszystkich spadkobierców po zmarłej RK oraz że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania płatności jedynie co do części świadczenia co do której spadkobiercy złożyli stosowne oświadczenia tj. do 6/7 tych płatności, a sama możliwość dokonania matematycznego podziału środków pieniężnych stanowiących płatności z ONW z uwzględnieniem proporcji wynikających z wielkości udziałów spadku i okoliczności złożenia bądź nie niezłożenia oświadczeń przez współspadkobierców nie oznacza, że płatności mogą być przyznane w części. Z takim stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. Naturalną rzeczą jest, że nie istnieją takie uregulowania prawne które odnosiłyby się/regulowały każdy stan faktyczny. Z reguły przepisy prawne regulują zasadnicze kwestie, a w sytuacji, gdy jakaś stan faktyczny nie jest ujęty w dyspozycji przepisu, rolą sądu jest zastosować wykładnię takiego przepisu mając na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, który ten przepis ustanowił. Niewątpliwie ustanawiając przepisy regulujące możliwość przyznania płatności, o które wystąpił zmarły rolnik, wolą ustawodawcy było, by świadczenie to nie przepadało, ale żeby mogło być przejęte przez spadkobiercę przy spełnieniu odpowiednich warunków." Nie ulega wątpliwości, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia – wbrew twierdzeniom wyżej przytoczonym – należy odczytywać w kontekście pozostałych regulacji, a w szczególności ust. 6 tego przepisu, który przewiduje konieczność (o ile do nabycia spadku uprawnionych jest więcej spadkobierców) przedłożenia organowi ich oświadczeń o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce zmarłego rolnika i przyznanie mu płatności ONW. Przytoczona w cudzysłowie argumentacja nie uwzględnia treści § 7 ust. 6 rozporządzenia, której ani organy, ani Sąd I instancji nie mógł pominąć. Minister – w swoim rozporządzeniu – kategorycznie wskazał na konieczność złożenia oświadczeń przez "pozostałych spadkobierców", co w praktyce uniemożliwia uznanie, że uzyskanie zgody 6/7 spadkobierców pozwala przyjąć, iż następca prawny uzyskał zgodę na przyjęcie płatności. Nie ulega wątpliwości, że lektura treści całości § 7 rozporządzenia upoważnia do wyrażenia poglądu, iż brak zgody chociażby jednego ze spadkobierców na wstąpienie spadkobiercy w miejsce zmarłego rolnika skutkuje brakiem możliwości przyznania mu płatności ONW. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęcia próby prawidłowej wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia, zwłaszcza w kontekście – wyżej omówionej – regulacji pomieszczonej w ust. 6 tego przepisu (in fine). Rozważania przytoczone w cudzysłowie mogą co najwyżej uchodzić de lege ferenda za postulat. Reasumując, Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu rozporządzenia, a zatem – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.