I GSK 1635/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1668/21 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 31 grudnia 2020 r. nr DRC-VI.7643.1.2020.ML/JO/MP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjna; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz D. P. 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1668/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 31 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. 3 października 2016 r. D. P., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], zawarł z Centrum Projektów Polska Cyfrowa umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]" w ramach działania 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach", osi priorytetowej pn. "[...]" w ramach programu Operacyjnego Polska Cyfrowa. Pismem z 8 maja 2017 r., poinformowano beneficjenta o wynikach przeprowadzonej kontroli ex-post w przedmiocie zapytania ofertowego w ramach niniejszego projektu. Wskazano, że beneficjent wyznaczył za krótki termin składania ofert w czasie krótszym niż wymagany w sekcji 6.5.3 pkt 5 lit. a) tiret vi Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-20120 z dnia 10 kwietnia 2015 r. Nadto zarówno w dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania przetargowego, jak i w zapytaniu ofertowym beneficjent wskazał, że termin składania ofert w tym postępowaniu upływa 22 września 2016 r., o godz. 11.00, a zapytanie o cenę zostało opublikowane 12 września 2016 r., co oznaczało, że beneficjent wyznaczył tylko 9 dni zamiast wymaganego terminu wynoszącego 14 dni, wskazanego w Wytycznych. Wobec powyższego, na podstawie pozycji 15 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r., poz. 200) - dalej jako: "Taryfikator" - obowiązującego na dzień podpisania umowy, CPPC naliczyło wobec beneficjenta korektę finansową w wysokości 10%. CPPC nałożyło na beneficjenta również korektę finansową w wysokości 25% w związku z tym, że ustalone przez beneficjenta warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia bądź dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w nim mogłoby utrudniać uczciwą konkurencję. Beneficjent w zapytaniu ofertowym zażądał od wykonawców wykazania "posiadania środków finansowych lub zdolności kredytowej w wysokości nie mniejszej niż 5.000 000 zł i wystawionej nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert". Według beneficjenta miało to stanowić potwierdzenie spełniania przez wykonawców określonych warunków "ekonomiczno-finansowych". Dodatkowo zwrócono uwagę, że beneficjent zażądał od wykonawców, aby wykazali, że "w okresie ostatnich 3 lat wykonywali minimum dwa zamówienia o wartości nie mniejszej niż 4.000 000 zł brutto każde, w ramach, którego budowano sieci informatyczne oraz dostarczano infrastrukturę IT przy wsparciu środków unijnych", co według beneficjenta miało stanowić potwierdzenie spełniania określonych przez niego warunków związanych z "wiedzą oraz doświadczeniem". Natomiast, zgodnie z pkt 2 protokołu zapytania ofertowego z 29 września 2016 r., szacunkowa wartość przedmiotowego zamówienia wynosi 2 694 022,33 zł netto (3 313 647,48 zł brutto), a zatem warunek udziału w postępowaniu ustalono ewidentnie nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia, bowiem przewyższa on o ponad 1 500 000,00 zł (w odniesieniu do warunku "ekonomiczno-finansowego") bądź 500 000,00 zł (w odniesieniu do warunku "wiedzy oraz doświadczenia"), szacunkową wartość przedmiotu zamówienia. Powołując się na poz. 13 pkt 1 Taryfikatora, CPPC nałożyło na beneficjenta korektę finansową w wysokości 25% wskazując, że w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych, wartość korekt finansowych nie podlega sumowaniu i w takiej sytuacji do stwierdzonych nieprawidłowości (tj. ustalenie terminu składania ofert krótszego niż przewidziany we właściwych procedurach, jako minimalny oraz określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia) stosuje się jedną korektę finansową o najwyższej wartości, tj. w przypadku tej sprawy 25%. Beneficjent złożył zastrzeżenia do stwierdzonych przez CPPC naruszeń, nie zgadzając się z nimi w całości. Pismem z 4 września 2017 r. CPPC podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i poinformowało o zakończeniu procedury odwoławczej w ramach kontroli. Pismem z 31 maja 2019 r. CPPC, na podstawie art. 207 ust. 8, w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze. zm., dalej: "u.f.p."), wezwało beneficjenta do zwrotu środków w łącznej wysokości 99.170,82 zł. Beneficjent po otrzymaniu powyższego wezwania nie dokonał zwrotu wskazanych środków. Decyzją z 9 stycznia 2020 r. CPPC zobowiązało skarżącego do zwrotu 25% dofinansowania, odpowiadającego kwocie 99.170,82 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Strona, 27 stycznia 2020 r., złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała na niedostateczne rozważenie zaistnienia przesłanek do nałożenia korekty finansowej oraz brak wskazania przez organ powodów nałożenia najwyższej możliwej korekty w wysokości 25%. Minister decyzją z 31 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, działania beneficjenta były nieprawidłowe, co w konsekwencji spowodowało naruszenie sekcji 6.5.3 pkt 5 lit. a) tiret VI Wytycznych skutkujące naliczeniem korekty finansowej w wysokości 10%, za naruszenie polegające na: ustaleniu terminu składania ofert krótszego niż przewidziany we właściwych procedurach, jako minimalny. Strona naruszyła także sekcję 6.5.1 pkt 5 Wytycznych, co zobligowało CPPC do naliczenia najwyżej korekty finansowej w wysokości 25% na podstawie poz. 13 pkt 1 Taryfikatora za: określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia. W tym zakresie beneficjent (zamawiający) ustalił warunki udziału w postępowaniu zamówieniowym w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, jak również nie przewidział możliwości wezwania wykonawców do uzupełnienia/wyjaśnienia treści ofert przez co w znaczącym stopniu naruszono zasadę uczciwej konkurencji. Kwestia powodów nałożenia ww. korekty była już przedmiotem odrębnego, przeprowadzonego w całości, postępowania, na podstawie art. 24 i 25 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.) - dalej: "ustawa wdrożeniowa", zakończonego pismem z 4 września 2017 r. ustosunkowującego się do zarzutów strony. Zgodnie z art. 25 ust. 11 ustawy wdrożeniowej powyższe pismo CPPC stanowiło ostateczną informację pokontrolną, od której nie przysługuje możliwość złożenia dalszych zastrzeżeń. Ostateczna informacja pokontrolna zawierała w szczególności prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli i ich ocenę prawną czy stanowisko wobec zgłoszonych przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń. W związku z tym, zdaniem Ministra, organ odwoławczy nie jest uprawniony do analizowania po raz kolejny zasadności nałożenia przez organ I instancji obowiązku zwrotu spornej kwoty, gdyż procedura opisana w art. 24 i 25 ustawy wdrożeniowej nie przewiduje takiej możliwości. Na chwilę obecną nie ma możliwości prawnych, aby dokonać ponownej weryfikacji ww. ustaleń. W ocenie organu odwoławczego niezrozumiałe jest twierdzenie beneficjenta, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, dlaczego zastosowana przez organ korekta finansowa została określona w maksymalnej wysokości 25% i dlaczego nie została pomniejszona do poziomu 10% czy 5% wydatków kwalifikowalnych, którą orzekł organ I instancji, ponieważ wszystkie dowody zgromadzone w niniejszej sprawie stanowią dokumenty urzędowe, którym (z mocy prawa) przysługuje domniemanie prawdziwości, co oznacza, że stwierdzone w nich okoliczności w rzeczywistości przedstawiają się tak, jak w treści dokumentów branych pod uwagę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję strona wskazała m.in. na naruszenie przez organy przy jej wydaniu art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dofinansowania z pominięciem charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez konkretne fundusze. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 11668/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 31 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. WSA podzielił zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dofinansowania z pominięciem charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości. Sąd I instancji odwołał się do pojęcia "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, wskazując, że do nieprawidłowości dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych z budżetu UE, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa UE. Wykrycie naruszenia tego prawa prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, tj. nałożenia korekty finansowej (art. 98 rozporządzenia 1083/2006). Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Sąd I instancji podkreślił, że organy zasadnie uznały, iż beneficjent wyznaczył termin składania ofert w czasie krótszym niż wymagany w sekcji 6.5.3 pkt 5 lit. a) tiret vi Wytycznych. Prawidłowo również przyjęły, że warunek udziału w postępowaniu ustalono ewidentnie nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia. Jednakże samo stwierdzenie nieprawidłowości przy realizacji umowy nie musi oznaczać wystąpienia skutków finansowych dla budżetu UE. Sąd I Instancji zauważył, iż organy zamiennie stosują pozycje z Taryfikatora, raz w wersji pierwotnej określonej ww. rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, a następnie w wersji nadanej przez rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 22 lutego 2017 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. z 2017 poz. 615), które również zawiera wyrażone procentowo wielkości korekt finansowych przypisane konkretnym rodzajom naruszeń prawa zamówień publicznych. W tym przypadku wskazują na pozycje o numerze 12 pkt 1 i 14. Za prawidłowe WSA uznał zastosowanie rozporządzenia w wersji obowiązującej od 22 marca 2017 r., gdyż zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia jedynie do nieprawidłowości stwierdzonych w postępowaniach o udzielenie zamówienia prowadzonych zgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych wszczętych przed dniem 28 lipca 2016 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie organy, prawidłowo uznały, że w sprawie mamy do czynienia z kategorią nieprawidłowości o jakiej mowa w pozycji 12 i 14 Taryfikatora. WSA w Warszawie zauważył, że punkt 12 tabeli Taryfikatora, co prawda przypisuje do stwierdzonego naruszenia zastosowany w sprawie wskaźnik korekty w wysokości 25%, ale równocześnie zaznaczono, iż "wysokość korekty może zostać obniżona do 10% lub 5%". Sąd podkreślił, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w przypadku kategorii nieprawidłowości indywidualnych, której w załączniku do rozporządzenia przypisano więcej niż jedną stawkę procentową, zastosowanie stawki procentowej o niższej wysokości niż maksymalna wysokość dla danej kategorii nieprawidłowości indywidualnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. W rozpatrywanej sprawie CPPC nałożyło na beneficjenta korektę finansową w wysokości 25%, bowiem w sytuacji naliczenia większej niż jedna korekty finansowej, korekty te nie sumują się i w takiej sytuacji nalicza się korektę najwyższą. Wbrew jednak stanowisku Ministra organ I instancji nie wyjaśnił, co uniemożliwiało miarkowanie wysokości korekty do 10%. Rację ma skarżący podnosząc, że w przypadku zastosowania korekty finansowej wynikającej z Taryfikatora w wysokości maksymalnej przewidzianej dla danego naruszenia organ winien wyjaśnić, dlaczego uznał, że w konkretnym przypadku zastosowanie miała właśnie najwyższa stawka korekty. WSA odwołując się do wyroku TSUE z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14 podkreślił, że skoro Taryfikator przewiduje stopniowanie korekty (25%, 10% i 5%) to przyjąć należy, że 25% korekta powinna być stosowana w przypadkach rażących. Uzasadnienie wyboru wysokości korekty powinno być zatem rzetelnie uzasadnione. W ramach tych rozważań organ winien wziąć pod uwagę argumentację strony, a więc takie podnoszone okoliczności jak to, że żaden z wykonawców ubiegających się o realizację zamówienia, czy też wykonawców przesyłających swoje stanowisko do zapytania ofertowego nie wskazywał, iż warunek ustanowiony przez stronę może w jakikolwiek sposób ograniczać lub naruszać uczciwą konkurencję. Żaden z wykonawców nie zgłosił również wniosku o modyfikację warunków udziału w postępowaniu poprzez zmniejszenie wymagania zdolności finansowej. Minister ponownie rozpatrując sprawę ma wykazać jakie powody i okoliczności sprawy uniemożliwiały zastosowanie obniżenia korekty. W skardze kasacyjnej Minister Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie, w razie uwzględnienia skargi i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) w ramach ogólnej podstawy kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to wskutek: a) niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 31 lipca 2006 r., L nr 210, s. 25), zwanego dalej "rozporządzeniem 1083/2006" mimo że określona w decyzji organu należność publicznoprawna nie pozostaje w związku z realizacją programów z udziałem środków europejskich, których dotyczy rozporządzenie 1083/2006, b) niewłaściwego zastosowania art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006 - wskutek błędnego przyjęcia, że to organ jest adresatem norm zawartych w tych przepisach rozporządzenia 1083/2006, c) niewłaściwego zastosowania art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006 w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. poz. 200, ze zm.), zwanego dalej "Taryfikatorem" - wskutek błędnego przyjęcia, że organ, orzekając w sprawie indywidualnej, zobligowany był rozważyć i ewentualnie dokonać niejako dodatkowego miarkowania ustalonej wartości korekty finansowej, mimo że już tylko zastosowany przez organ Taryfikator zawiera w sobie zmiarkowane wartości korekt finansowych, d) błędnej wykładni § 9 ust. 1 i 2 Taryfikatora w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f. polegającej na uznaniu, że mimo ustalenia przez organy administracyjne zaistnienia w ramach jednego postępowania zamówieniowego dwóch nieprawidłowości indywidualnych, nie można wobec beneficjenta zastosować korekty finansowej o najwyższej wartości; 2) w ramach ogólnej podstawy kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z § 9 ust. 1 i 2 Taryfikatora - a to poprzez błędne przypisanie organowi uchybienia prawu materialnemu, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej i uchylenie z tej przyczyny decyzji organu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006, w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 9 ust. 1 i 2 Taryfikatora w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.- a to poprzez błędne przypisanie organowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej i uchylenie z tej przyczyny decyzji organu, to zaś wskutek błędnego uznania przez sąd I instancji, że mimo ustalenia w postępowaniu administracyjnym zaistnienia dwóch nieprawidłowości indywidualnych organ zobligowany był rozważyć w uzasadnieniu decyzji miarkowanie wartości korekty finansowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasadzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty. W tym miejscu należy także podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z sytuacją, w której zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z niego wynikającymi, natomiast błędy zawarte w uzasadnieniu, które mogą dotyczyć wskazanej wykładni prawa, czy tak jak w kontrolowanej sprawie, podstawy prawnej pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie : naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu I instancji, który uchylając decyzję Ministra Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej z 31 grudnia 2020 r. stwierdził, że organ nie wyjaśnił powodów, które uniemożliwiły mu miarkowanie wysokości korekty nałożonej na stronę w związku z wydatkowaniem środków z naruszeniem procedur (art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.). Mimo, że skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. to z uwagi na fakt, że jej zarzuty mają komplementarny charakter okoliczność ta uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Istotą sporu zawisłego przez WSA była ocena, czy skarżący naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i czy wobec tego był zobowiązany do zwrotu środków przekazanych na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.p.f. Wskazać należy, że stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do przyznanej kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Warunki te mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą bądź wynikające z dokumentacji konkursowej (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; publ. w CBOSA). Przy czym prawidłowo WSA zaznaczył, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość". Przy czym definiując pojęcie nieprawidłowości sąd I instancji odwołał się do art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 Trafnie wskazuje w swojej skardze kasacyjnej organ, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, do którego przepisów w szczególności art. 2 pkt 7 i 98 odwołuje się w swoim uzasadnieniu sąd I instancji, zostało uchylone ze skutkiem od 1 stycznia 2014 r., a zatem nie obowiązywało w dacie zawarcia przez skarżącego umowy o dofinansowanie spornego projektu. Zostało ono zastąpione Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.). Należy jednak podkreślić, co istotne w kontrolowanej sprawie, że regulacje zawarte w art. 2 pkt 7 oraz art. 98 rozporządzenia (WE) 1083/2006 znalazły swoje odpowiedniki w przepisach nowego rozporządzenia nr 1303/2013 tj. w art. 2 pkt 36 i art. 143, przy czym w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia nr 1303/2013. Odwołanie się przez sąd I instancji do przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia nr 1083/2006 i orzecznictwa ukształtowanego na ich bazie nie przesądza automatycznie o wadliwości kontrolowanego orzeczenia skutkującej koniecznością jego uchylenia prze NSA. Regulacje obu wskazanych aktów prawnych w aspekcie istotnym w kontrolowanej sprawie pozostają bowiem zbieżne. Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, pod pojęciem "nieprawidłowość" rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W związku z powyższym, elementem nieprawidłowości jest wystąpienie szkody (realnej lub potencjalnej) w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Z kolei w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. "nieprawidłowość' oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wymieniona "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Zgodnie zatem z art. 2 pkt 36 mającego w kontrolowanej sprawie zastosowanie rozporządzenia nr 1303/2013, które prawidłowo zostało zastosowane przez organy obu instancji samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają bowiem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36. "Nieprawidłowość" ta ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku (por. wyroki NSA m.in.: z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 51/13, z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 173/13, z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 919/13; publ. w CBOSA). Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych zaistniała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad zamówień publicznych, tj. zapewnienia uczciwej konkurencji w związku ze skróceniem czasu na składanie ofert przez potencjalnych wykonawców oraz ustaleniem warunków udziału w postępowaniu w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia co mogło istotnie ograniczać uczciwą konkurencję. Organy oceniły, że konsekwencją stwierdzonych w kontrolowanej sprawie naruszeń było doprowadzenie do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców zamówienia i zmniejszenie konkurencji. Oznacza to zaistnienie co najmniej potencjalnej szkody w budżecie ogólnym UE. Ograniczenie uczciwej konkurencji mogło prowadzić do wyboru oferty droższej, gdyż oferty korzystniejsze pod względem ceny mogły nie zostać złożone z uwagi na za krótki termin i niespełnienie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego stawianych przez zamawiającego. Działanie skarżącego spowodowało zatem ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców, a co za tym idzie doprowadziło do wyboru oferty, która niekoniecznie była najkorzystniejsza, co oznacza, że w konsekwencji budżet UE mógł zostać narażony na straty finansowe. Zatem prawidłowo organy, stwierdziły, że strona swoim działaniem doprowadziła do wykorzystania części środków przekazanych jej w ramach programu niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, dokumentach realizacji programu oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji organy prawidłowo uznały, że naruszenie zapisów umowy i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz przepisów Prawa zamówień publicznych stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 skutkującą wyliczeniem korekty finansowej co trafnie zostało zaakceptowane przez sąd w kontrolowanym wyroku. Prawidłowo natomiast wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej sąd I instancji przyjął, że organy nie wyjaśniły dlaczego za nieprawidłowość indywidualną opisaną w pozycji 12 Taryfikatora zastosowały korektę w wysokości 25 % co w konsekwencji, w związku z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r., skutkowało nałożeniem na stronę całkowitej wartości korekty w wysokości 25 % za stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości. Wobec powyższego za niezasadne uznać należy zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r., których autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu przez sąd I instancji, że mimo wystąpienia w sprawie dwóch nieprawidłowości organ winien uzasadnić możliwość tzw. miarkowania ostatecznej wartości korekty podczas, gdy z przepisów tych wynika, że w sytuacji naliczenia większej niż jedna korekty finansowej organy nie mają innej możliwości niż zastosować jedną korektę o wartości najwyższej spośród wszystkich pozycji taryfikatora przypisanych do danego postępowania zamówieniowego bez możliwości zmiarkowania wartości tak ustalonej jednej ("łącznej") korekty. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych wartość korekt finansowych lub pomniejszeń nie podlega sumowaniu. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową lub jedno pomniejszenie o najwyższej wartości (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). A zatem prawidłowo autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych wartość korekt finansowych nie podlega sumowaniu, a także, że do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową o najwyższej wartości. Tak też przepis ten wyłożył sąd I instancji, który wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie nakazał organowi miarkowania jednej, łącznej korekty lecz z odwołaniem się do treści § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. wskazał, że w przypadku nieprawidłowości polegającej na określeniu dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia (poz. 12 Taryfikatora) stawka procentowa korekty przewiedziana została na poziomie 25 % z możliwością jej obniżenia do wysokości 10% lub 5%. Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w przypadku kategorii nieprawidłowości indywidualnych, której w załączniku do rozporządzenia przypisano więcej niż jedną stawkę procentową, zastosowanie stawki procentowej o niższej wysokości niż maksymalna wysokość dla danej kategorii nieprawidłowości indywidualnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. Trafnie zatem sąd I instancji przyjął, że organy winny wykazać dlaczego w ich ocenie waga naruszenia zasady konkurencyjności przez beneficjenta pomocy uzasadniała zastosowanie korekty w najwyższej możliwej wysokości w odniesieniu do nieprawidłowości opisanej w pozycji 12 Taryfikatora. Podkreślenia wymaga, że korzystanie z możliwości zredukowania wysokości korekty pozostawione zostało do uznania rozstrzygającego w tym przedmiocie organu. Owa uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. W okolicznościach niniejszej sprawy ani organ I instancji ani organ odwoławczy, mimo zarzutów podniesionych przez beneficjenta w toku postępowania przed organami, nie uzasadniły w żaden sposób, dlaczego nie skorzystały ze sposobności zredukowania wysokości korekty za nieprawidłowość w postaci określenia nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia, a więc dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia (por. wyrok NSA z 21 marca 2025 r., I GSK 1473/21, LEX nr 3852542). W kontrolowanym rozstrzygnięciu organ w ogóle nie rozważył możliwość miarkowania korekty finansowej w kontekście okoliczności sprawy podejmując próbę uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę. Powyższe działanie było jednak spóźnione ponieważ odpowiedź na skargę nie służy do uzupełniania wydanego uprzednio aktu administracyjnego, stanowisko organu w tek kwestii powinno być przedstawione w wydanej w sprawie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu I instancji dotyczące nieprawidłowego zastosowania w sprawie korekty na poziomie 25% w odniesieniu do nieprawidłowości sklasyfikowanej w poz. 12 Taryfikatora. Organy bowiem, nie wyjaśniły w sposób dostateczny i przekonujący, co uniemożliwiło im ustalenie wysokości zastosowanej korekty za wskazane naruszenie na poziomie niższym niż 25%, o co wnosiła strona skarżąca. Skoro Taryfikator przewiduje stopniowanie korekty (25%, 10% i 5%) to przyjąć należy, że 25% korekta winna być stosowana w przypadkach rażących zaś 5% w sytuacjach mniejszej wagi. Uzasadnienie wyboru wysokości korekty powinno być natomiast rzetelnie i odwołujące się do okoliczności konkretnego przypadku. Orzekając w przedmiocie wysokości korekty, organ winien uwzględnić ogół przesłanek i okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla oceny rodzaju i charakteru popełnionego przez stronę naruszenia. Nadto w sytuacji gdy w odwołaniu od decyzji I instancji strona podniosła zarzut braku wyjaśnienia stanowiska organu względem zastosowanej maksymalnej wysokości korekty, która w jej ocenie była zbyt daleko idąca w okolicznościach sprawy obowiązkiem organu odwoławczego było wyczerpujące odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji, czego próżno szukać w rozstrzygnięciu organu II instancji. W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A także, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego" chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, LEX nr 1457642, oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia także swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje podważyć dokonaną przez sąd I instancji ocenę stanu prawnego, czego nie może skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Reasumując wskazać należy, że nie oparte na prawdzie jest twierdzenie skargi kasacyjnej wskazujące na to, że "bezspornym w sprawie jest, że w projekcie, w ramach jednego postępowania zamówieniowego, wystąpiły dwie nieprawidłowości indywidualne, a każdej z nich organy prawidłowo przypisały inną wartość korekty finansowej – zgodną z dana pozycją Taryfikatora", bowiem sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustalenia korekty dla nieprawidłowości opisanej w pozycji 12 Taryfikatora co zgodnie z treścią § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym samym zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z § 9 ust. 1 i 2 Taryfikatora oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006, w związku z art. 80 k.p.a w związku z § 9 ust. 1 i 2 Taryfikatora i związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. uznać należało za niezasadne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).