I GSK 1631/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 821/19 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 9016.69120.33.2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 821/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. D. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za 2012 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kierownik Biura Powiatu Goleniowskiego ARiMR z siedzibą w Nowogardzie decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za 2012 rok w wysokości 7 646,32 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, a za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego organy prawidłowo uznały datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, tj. dzień 15 maja 2013 r. w których zawarta została nieprawidłowa deklaracja upraw i zasadnie stwierdzono, że nie doszło w badanej sprawie do przedawnienia należności. Sąd I instancji wskazał, stwierdził że nie wystąpiły okoliczności wskazujące na zastosowanie przepisu dotyczącego odstąpienia od ustalenia należności, ponieważ płatność rolnośrodowiskowa za 2012 została prawidłowo wypłacona na wniosek skarżącego i nie wynikała z błędu organu. Dlatego też organ prawidłowo ocenił brak wystąpienia wskazanych powyżej przesłanek i nie odstąpił od ustalenia skarżącemu kwoty. Ponadto organy zasadnie nie uznały wystąpienia siły wyższej na działkach rolnych z plantacją drzew owocowych w wariancie 2.9, ponieważ wystąpienie deszczy nawalnych zostało zgłoszone po ustawowym terminie, zaś długotrwała choroba uniemożliwiająca stronie wykonanie prac uprawowych lub pielęgnacyjnych w sadzie stała w sprzeczności z zapisami w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej o wykonanych czynnościach w sadzie tj. pracach pielęgnacyjnych i zbiorze jabłek. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, uchylenie skarżonych aktów obu instancji oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR") przez jego błędną wykładnię a w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że w sprawie wystąpiła podstawa do wydania decyzji windykacyjnej; 2. art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w związku art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2019 nr 0 poz. 900) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) 1974/2006 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez ich niewłaściwą wykładnię a następnie brak zastosowania; 4. art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędną wykładnię przepisu w zakresie katalogu rozstrzygnięć mieszczących się pod pojęciem każdy akt każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w sytuacji, gdy za takim dokumentem nie jest doręczenie raportu z kontroli na miejscu. 5. art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 5 ust. 3 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011; 6. art. 46 rozporządzenia PRŚ 2013 poprzez jego błędna wykładnię wbrew zasadzie LEX RETRO NON AGIT a następnie błędne zastosowanie przepisu w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy płatności za rok 2012. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") polegającym na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy ARiMR wynikających z braku przeprowadzenia przez nie wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy kontrola prawidłowa wykonana kontrola sądowa administracyjną decyzji doprowadziłaby do odmiennych ustaleń; 2. art. 151 w zw. a art. 145 § 1 pkt 1 lit c związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z, 75, 77 §1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, w sytuacji, w której doszło do nieprzeprowadzenia przez organy administracyjne dowodów na przesłanki negatywne możliwości ustalenia nienależnie pobranych kwot, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie i błędnego wyłożenia przez Sąd metodyki i przesłanek rozumowania Wysokiego Sądu, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów w zakresie ustalenia daty przedawnienia - jako dzień zakończenia programów wieloletnich - co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia i uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77§1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy nie zgodnie z rzeczywistością zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. 5. art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez nienależyte odniesienie się do zarzutów wystąpienia przedawnienia i odnoszących się do czynności rozpoczynających jego bieg. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że ich istota sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska sformułowanego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym nie upłynęły terminy przedawnienia do wydania decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że przedawnienie obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych regulują art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2012 roku i w następnych latach. W rozpatrywanej sprawie przepisy rozporządzenia nr 2988/95 znajdują zastosowanie w zakresie terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Na podstawie bowiem art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. W świetle art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia następuje każdym aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu, okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia (uwzględniając jego przerwanie) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. W rozpoznawanej sprawie, prawidłowo w ocenie Sądu, za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego uznano datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, tj. dzień 15 maja 2013 r. w których zawarta została nieprawidłowa deklaracja upraw. W przypadku programu rolnośrodowiskowego, który jest programem wieloletnim okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Skoro program rolnośrodowiskowy podjęty przez skarżącego w dniu 15 marca 2012 r. kończy się z dniem 14 marca 2017 r., to co do zasady przedawnienie mija z tym dniem. Zgodnie jednak z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie został przerwany poprzez doręczenie w dniu 19 sierpnia 2013 r. raportu z kontroli na miejscu, a następnie dnia 3 grudnia 2014 r. przez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r., a następnie dnia 1 czerwca 2015 r. poprzez doręczenie decyzji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w której zostały przedstawione nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl zaś art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w przypadku, gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w niniejszym przypadku do dnia 15 maja 2021 r. W tym świetle zasadnie stwierdzono, że nie doszło na gruncie rozpatrywanej sprawy do przedawnienia należności, dlatego też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zasadnie wszczął pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. postępowanie w celu ustalenia wysokości należności i w dniu 23 kwietnia 2019 r. wydał decyzję ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu. Decyzja ta była dwukrotnie awizowana przez pocztę w dniach 26 kwietnia 2019 r. oraz 07 maja 2019 r. i nie została podjęta w terminie do dnia 13 maja 2019 r. W tym świetle prawidłowe jest stanowisko zgodnie z którym decyzja została skutecznie doręczona dnia 13 maja 2019 r., czyli przed upływem terminu przedawnienia obliczonego na dzień 15 maja 2021 r. Poza powyższym należy wskazać, że prawidłowo zostały zastosowane również przepisy rozporządzenia PRŚ 2013, ponieważ wszczęcie postępowania dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 rok nastąpiło w dniu 2 grudnia 2014 r. Zgodnie zaś z przepisem § 46 rozporządzenia PRŚ 2013, jeśli postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte po wejściu w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w niniejszej sprawie postępowanie to zostało wszczęte 3 grudnia 2014 r., to do zwrotu wypłaconej pomocy obowiązują przepisy rozporządzenia z 2013 r. Na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowo oceniono również brak wystąpienia przesłanek odstąpienia od ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym wymaganej do zwrotu. Dopiero bowiem w 2013 r. podczas kontroli na miejscu wyszło na jaw, że strona w uprawie sadu w wariancie 2.9 nie dotrzymała wymogu wykonywania zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz w wariancie 2.3 zaniechała prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej na części powierzchni objętej zobowiązaniem. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten obejmuje więc swoim zakresem nienależne pobranie środków publicznych, przyznanych i wypłaconych na podstawie decyzji, jeśli nie zostaną dotrzymane warunki i wymogi realizowanego wieloletniego zobowiązania przez cały wymagany okres, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie i zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, art. 68 § 1 O.p., art. 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 47 Rozporządzenia nr 1974/2006, art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia EURATOM nr 2988/95, art. 46 rozporządzenia PRŚ 2013, jak i przepisów procesowych art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 §1 i 2, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Końcowo należy podkreślić, że analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza tylko stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.