I GSK 1626/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 242/22 w sprawie ze skargi A w M. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 1 lutego 2022 r. nr RP-VIII.1511.4.2021.MWK w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w M. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 3600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 242/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 1 lutego 2022 r., nr RP-VIII.1511.4.2021.MWK w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 grudnia 2017 r. Fundacja zawarła z Instytucją Pośredniczącą umowę o dofinansowanie projektu pn. [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Pierwotnie projekt miał być realizowany w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., ale na skutek zmian umowy termin ten ostatecznie przedłużono do dnia 31 grudnia 2020 r. Projekt realizowano w ramach działania 8.3 RPO WP - Zwiększenie dostępu do usług społecznych i zdrowotnych. Celem głównym projektu było zwiększenie dostępności do usług społecznych, w szczególności usług środowiskowych, opiekuńczych, teleopieki i poprawa codziennego funkcjonowania 70 osób starszych/niesamodzielnych przez utworzenie Dziennego Domu Pomocy. Cel ten miał zostać zrealizowany przez zwiększenie rodzaju i ilości usług opiekuńczych i środowisk nimi objętych (w tym: 25 nowopowstałych miejsc w domu dziennego pobytu; realizację usług opiekuńczych dla 25 osób; realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla 20 osób; wprowadzenie usługi teleopieki dla 45 osób). Na realizację projektu przeznaczono 4 369 152,25 zł, które wypłacono w 3 transzach. W związku z wynikłą pandemią Covid-19 i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy Instytucja Pośrednicząca w piśmie z dnia 30 marca 2020 r. wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy i dowożenie podopiecznym gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania, tj. osobom samotnie gospodarującym oraz samotnie mieszkającym w liczbie 51, a wydatki na te cele (nabycie posiłków i dowóz) uznać za kwalifikowane w ramach realizacji projektu jako spowodowane działaniem siły wyżej. Koszty takie były rozliczane począwszy od kwietnia 2020 r. We wniosku z dnia 14 października 2020 r. o płatność za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r. beneficjent przedstawił do rozliczenia koszty cateringu z dowozem do 51 osób za ten okres w tym sierpień 2020 r., kiedy placówka ponownie rozpoczęła pełną działalność, ale Instytucja Pośrednicząca uznała, że nie może on zostać zatwierdzony w całości. Od czasu, kiedy usługi w ramach projektu zostały ponownie uruchomione, beneficjent nie mógł już finansować wyżywienia i jego dowozu dla osób korzystających z dziennej placówki oraz z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. W odwołaniu Fundacja podniosła, że błędnie stwierdzono naruszenie zapisów umowy, ponieważ każde odstępstwo od jej treści i zmiany w projekcie były zgłaszane instytucji i realizowane były do uzyskania akceptacji oraz zgodnie z doręczonymi rekomendacjami. Podejmowane działania były zgodne z umową o dofinansowanie i doręczonymi wytycznymi Wojewódzkiego Urzędu Pracy, Ministerstwa Zdrowia oraz Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Dlatego wydatki przeznaczone na wyżywienie i catering należało uznać za zasadne. Decyzją Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 1 lutego 2022 r. utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2021 r., którą zobowiązano fundację do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, w kwocie 28 581,46 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków, tj. 28 lutego 2020 r. do dnia zapłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła szkoda w postaci obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem w kwocie 28 581,46 zł. Wysokość szkody równa jest wysokości środków finansowych pobranych przez beneficjenta, które zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i niezgodnie z procedurami. Przy prawidłowym zachowaniu zasad kwalifikowalności wydatków, środki te nie byłyby wypłacone. Zakwestionowane wydatki nie zostały poniesione w sposób racjonalny i efektywny oraz nie były niezbędne do realizacji celu projektu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w ramach udzielonej zgody nie miała skarżąca luzu decyzyjnego odnośnie możliwości kontynuowania zadań zastępczych. Wprawdzie zgoda z dnia 30 marca 2020 r. nie zawierała ograniczenia czasowego, ale beneficjent powinien zdawać sobie sprawę z tego, że określenie terminu obowiązywania wprowadzonych rozwiązań tymczasowych nie było możliwe i okresu tego nie był w stanie określić także on sam. Wręcz przeciwnie skoro odstępstwa od realizacji projektu zostały wydane w związku z wynikłą pandemią Covid-19 (Sars-Cov-2) i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy, a Instytucja Pośrednicząca wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy i dowożenie podopiecznym gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania, a wydatki na te cele (nabycie posiłków i dowóz) uznać za kwalifikowane w ramach realizacji projektu, jako spowodowane działaniem siły wyżej, to powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie z powodu ustąpienia działania tej siły wyższej musiał być równoznaczny z koniecznością zaprzestania wykonywania zadań zastępczych. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z przepisem art. 65 § 1 k.c., wynikające z powielenia błędnej wykładni organu, to jest uznaniu, że skarżąca naruszyła procedurę wynikającą z łączącej strony umowy o dofinansowanie w sytuacji, gdy skarżący, jako beneficjent dokonał wydatku na podstawie oświadczenia woli instytucji wyrażonej w odpowiedniej formie, która stanowiła zmianę do umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą [...], stanowiącej bezpośrednie źródło prawa dla beneficjenta oraz wytyczne działań, 2. dalsze niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z przepisem art. 65 § 1 k.c., wynikające z niewłaściwej oceny zastosowania przez instytucję wykładni oświadczenia woli zmieniającego umowę o dofinansowanie projektu numer RPPK.08.03.00-18-0098/17-00 pod nazwą "[...]" w sposób rozszerzający i uznający, że skarżącego w chwili uruchomienia Dziennego Domu Pomocy przestały obowiązywać narzucone wytyczne związane z pandemią COVlD, jak i dokonana przez instytucję i Beneficjenta zmiana umowy, co stanowi wykładnię oderwaną od sytuacji faktycznej pandemii COVlD, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że środki zaliczkowane skarżącemu zostały przez niego wykorzystane nieracjonalnie i nieefektywnie a nadto z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy skarżący, dokonał koniecznych i zasadnych wydatków za zgodą instytucji, która stanowiła zmianę do umowy o dofinansowanie projektu. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy dotyczy zwrotu środków w kwocie 28 581,46 złotych wraz z odsetkami w wysokości, jak dla zaległości podatkowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 u.f.p. przyznanych na realizację projektu [...]. Celem projektu było zwiększenie dostępu do usług społecznych dla osób starszych, niesamodzielnych przez utworzenie i funkcjonowanie Dziennego Domu Pomocy dla osób starszych/niesamodzielnych, świadczenie usług opiekuńczych, świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz wprowadzenie usługi teleopieki. W ramach usługi Dziennego Domu Pomocy jego uczestnicy byli dowożeni do Domu Pomocy, a po zajęciach odwożeni do miejsca zamieszkania oraz zapewniano im wyżywienie w trakcie pobytu w Domu. W związku z pandemią COVID 19 Fundacja ze względów bezpieczeństwa w okresie od kwietnia 2020 r. do dnia 3 sierpnia zamknęła Dom Dziennego Pobytu i nie były w tym czasie świadczone usługi dla podopiecznych uczęszczających do Domu, którzy pozostali w domach rodzinnych. Beneficjent uzyskał wówczas zgodę na zastosowanie w okresie zamknięcia Domu Pomocy usługi zastępczej polegającej na dowiezieniu cateringu dla uczestników projektu samotnie gospodarujących, jak również samotnie mieszkających do ich miejsca zamieszkania. Zgoda dotyczyła okresu kiedy Dom pozostawał zamknięty, a zakres usług wykonywanych w miejscu zamieszkania został ograniczony do minimum. Fundacja wznowiła działalność DDP od sierpnia 2020 r., jak również w miesiącu sierpniu 2020 r. realizowała wszystkie założone w projekcie usługi opiekuńcze. Tak więc od sierpnia 2020 r. projekt realizowany był zgodnie z jego założeniami w pełnym zakresie. Powyższe wynika z przedłożonych do rozliczenia za ten okres wniosków o płatność obejmujących wynagrodzenia osób świadczących usługi opiekuńcze oraz koszty działalności DDF łącznie z wyżywieniem i transportem dla jego uczestników. Innymi słowy, strony wprowadziły działania zastępcze w związku z epidemią na okres zamknięcia Domu Pomocy i tylko w tym okresie wydatki na te działania mogły być uznane za kwalifikowane. Po powrocie do świadczenia wszystkich usług opiekuńczych nie można było realizować równocześnie dowozu cateringu dla osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, ponieważ były to usługi poza projektowe i dublujące się z usługami pierwotnie założonymi świadczonymi od sierpnia 2020 r. Byłoby to zadanie realizowane podwójnie, a wykonywanie usług w taki sposób byłoby od początku realizacji projektu niedopuszczalne, a zatem środki zostały wydatkowane nieracjonalnie i niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie budzi na gruncie rozpatrywanej sprawy wątpliwości, że zgoda udzielona została na czas zamknięcia Domu Pomocy, wobec czego przestała obowiązywać z chwilą ponownego jego uruchomienia i powrocie do świadczenia wszystkich usług zaplanowanych w projekcie. Przemawiają za tym także względy racjonalności, ponieważ w momencie powrotu do pełnej działalności ośrodka, czyli od początku sierpnia 2020 r., realizowano wszystkie usługi i zadania wynikające z wniosku o dofinansowanie, w tym również zadanie dotyczące usług opiekuńczych, w ramach których mieściły się czynności związane z dostarczaniem produktów żywnościowych i przygotowaniem posiłków podopiecznym. Prawidłowo zatem uznano, że od początku sierpnia 2020 r. były to zadania wykonywane podwójnie, co jest równoznaczne z tym, że środki były wydatkowane nieracjonalnie i nieefektywnie co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 65 § 1 k.c. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).