I GSK 1624/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 76/22 w sprawie ze skargi W. S.-K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu tymczasowego wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S.-K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 maja 2022 r., VIII SA/Wa 76/22 oddalił skargę W. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych. W. S. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Względnie wniesiono w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania w postaci, błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, t.j., dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a"), poprzez przyjęcie za organami, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż małżonkowie K. prowadzili wspólnie jedno gospodarstwo rolne, ponieważ działki zgłoszone we wniosku z [...] maja 2016 r. i do płatności obszarowych, były zgłoszone pod jednym numerem identyfikacyjnym, pomimo że: Skarżąca jest właścicielem odrębnych nieruchomości rolnych, stanowiących jej majątek osobisty, które stanowią odrębne gospodarstwo rolne, a sam fakt składania jednego wniosku obejmującego wszystkie nieruchomości, zarówno obszarowego, jak również w przedmiotowej sprawie, nie przeczy możliwości prowadzenia odrębnej działalności rolniczej, w zakresie czego organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co stanowi naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. i nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji w postaci błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenie Skargi; II. przepisów prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468), dalej: "rozporządzenie RM o wsparciu", w związku z art. 1 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) 1031/2014, w związku z art. 3 pkt 3), w związku z art. 12 ust. 4 pkt 1) i 2) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1853, t.j., dalej: "ustawa o systemie ewidencji"), poprzez przyjęcie, za organami w przedmiotowej sprawie, iż Skarżąca: 1. ze względu na wspólność ustawową małżeńską jest członkiem organizacji F. Sp. z o.o. realizującej program operacyjny, ponieważ udziały w tej spółce wchodzą w skład majątku wspólnego Skarżącej i jej męża M. K.; 2. prowadziła wspólnie z mężem jedno gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji gospodarstw, ponieważ posiada jeden numer identyfikacyjny ewidencji producentów, pomimo że: 1. posiadanie w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej udziałów w spółce będącej organizacją producentów, nie wyklucza możliwości bycia odrębnym producentem rolnym w zakresie odrębnych nieruchomości rolnych, mogących stanowić odrębne gospodarstwo rolne; 2. numer identyfikacyjny ewidencji producentów, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM o wsparciu, nie stanowi podstawy do uprawnienia w zakresie otrzymania wsparcia, ponieważ wystarczy wypełniać definicję producenta rolnego, niezależnie od posiadania numeru identyfikacyjnego ewidencji producentów. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 4 maja 2022 r., VIII SA/Wa 76/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stan faktyczny ustalony przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W. S. w 2016 roku przeprowadziła operację wycofania jabłek z rynku, [...] maja 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie wsparcia w ramach mechanizmu, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję [...] kg jabłek z powierzchni [...] ha. Wskazała, że wniosek składa jako producent niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2016 r. udzielił wsparcia w wysokości 65.552,71 EUR, tj. 290.804,92 złotych, które wypłacono [...] września 2016 r. Następnie, Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie decyzją ostateczną z [...] września 2016 r. udzielił wsparcia w wysokości 9.431.460,07 złotych, którą wypłacono [...] września 2016 r. organizacji owoców i warzyw F. Spółka z o.o. w D. W okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] lipca 2018 r. członkiem grupy był małżonek W. S., M. K. F. Spółka z o.o. we wniosku z 31 marca 2009 r. skierowanym do ARiMR o wpis do ewidencji producentów (EP) - zmiana danych, wskazała jako członka zarówno M. K., jak i W. S., która występuje w dokumentacji i systemach informatycznych ARiMR jako członek F. Decyzją z [...] października 2019 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 26 sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia W. S. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją ostateczną z [...] maja 2020 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., VIII SAWa 499/20 oddalił skargę na wskazaną decyzję ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2021 r., I GSK 684/21 uchylił do ponownego rozpoznania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 499/20. Dyrektor Agencji Rynku i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] września 2021 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. S. z [...] maja 2016 r. o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja), odmówił przyznania wsparcia. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] listopada 2021 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt I. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.; art. 7, art. 77 §1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., które są przepisami ustrojowymi (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie), a także art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. (Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne). Te przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował środek określony w ustawie – oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a., nie został on powiązany z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu nie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zaakceptowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stwierdzonych przez sąd w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie nie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach wyrażonej oceny prawnej stwierdził: "Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, w szczególności w zakresie ustalenia stanu faktycznego, oceny dowodów, ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz jej uzasadnienia." Należy podkreślić, że w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucając jedynie naruszenie prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 5 rozporządzenia 1031/2014 poprzez przyjęcie, że stronie nie należy się wsparcie z tytułu wycofania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym nie stwierdził naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W takiej zaś sytuacji, kasator winien był w odniesieniu do każdego z tych przepisów z osobna w skardze kasacyjnej uzasadnić, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów postępowania oraz wykazać możliwość istotnego wpływu naruszenia każdego z nich na wynik sprawy. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. W tej sprawie, taką decyzją była ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z [...] sierpnia 2016 r., mocą której udzielono wsparcia w wysokości 65.552,71 EUR, tj. 290.804,92 złotych, które wypłacono 13 września 2016 r. Została ona jednak wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ decyzją z [...] października 2019 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia W. S. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją ostateczną z [...] maja 2020 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., VIII SAWa 499/20 oddalił skargę na wskazaną decyzję ostateczną. Domniemanie legalności decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia W. S. nie zostało obalone z mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r., I GSK 684/21 uchylającego do ponownego rozpoznania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 499/20. Naczelny Sąd Administracyjny nie zastosował bowiem art. 188 p.p.s.a.: Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny powołując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 185 § 1 p.p.s.a. dokonał następującej wykładni prawa: "Przede wszystkim usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że po poinformowaniu skarżącej o wniosku organu o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o znaczeniu braku żądania przez drugą stronę przeprowadzenia rozprawy, pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 8 października 2020 r., nawiązując do doręczonego pisma Sądu, wnosił o rozpoznanie skargi na rozprawie. Następnie zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r. wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, wyznaczając termin posiedzenia na 10 grudnia 2020 r. Odpis tego zarządzenia nie został doręczony stronom, jak również nie poinformowano stron o wydaniu takiego zarządzenia. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów art. 167 p.p.s.a. w związku z art. 163 § 2 p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2022 r., VIII SA/Wa 484/22 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z [...] sierpnia 2016 r., mocą której udzielono wsparcia w wysokości 65.552,71 EUR, tj. 290.804,92 złotych. Rozpoznając ponownie wniosek W. S. z [...] maja 2016 r. o przyznanie wsparcia Dyrektor Agencji Rynku i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z [...] września 2021 r. uwzględnił z urzędu następujące okoliczności: Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie decyzją ostateczną z [...] września 2016 r. udzielił wsparcia w wysokości 9.431.460,07 złotych, którą wypłacono 29 września 2016 r. organizacji owoców i warzyw F. Spółka z o.o. w D. W okresie od 20 grudnia 2008 r. do 11 lipca 2018 r. członkiem grupy był małżonek W. S., M. K. F. Spółka z o.o. we wniosku z 31 marca 2009 r. skierowanym do ARiMR o wpis do ewidencji producentów (EP) - zmiana danych, wskazała jako członka zarówno M. K., jak i W. S., która występuje w dokumentacji i systemach informatycznych ARiMR jako członek F. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skoro kasator w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., nie podważył skutecznie ustalenia, że z mocy jednej decyzji wsparcia udzielono organizacji owoców i warzyw F. Spółka z o.o. w D., której członkami byli W. S. oraz jej mąż M. K., a z mocy innej decyzji takiej pomocy udzielono również W. S., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Na rozprawie 25 września 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik W. S. w trybie art. 106 § 2 p.p.s.a. złożył do protokołu ustne wyjaśnienia, oraz jako załącznik do protokołu rozprawy uwierzytelnione kserokopie dwóch dokumentów urzędowych. Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) uwzględnił te dokumenty przed zamknięciem rozprawy, ujawniły się bowiem istotne okoliczności sprawy. Pierwszy z dokumentów, to postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] o wznowieniu postępowania na wniosek strony, w którego osnowie zawarto następujące rozstrzygnięcie: "Na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. S. o wznowienie postępowania, w sprawie w której została wydana decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...].11.2021 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...].09.2021 r. o odmowie przyznania wsparcia, postanawiam wznowić postępowanie z wniosku Strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...].11.2021 r., utrzymującą w mocy Decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...].09.2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji, wydaną przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa." Osnowa decyzji administracyjnej to część, która zawiera konkretne rozstrzygnięcie dotyczące sprawy indywidualnej. W polskim prawie administracyjnym decyzja administracyjna składa się z dwóch głównych części: osnowy (rozstrzygnięcia) oraz uzasadnienia. Obie te części muszą być spójne i współzależne, aby decyzja była ważna i skuteczna. Osnowa decyzji to fundament, na którym opiera się treść uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Osnowa decyzji stanowi zatem jej centralny element, od którego zależy klarowność, spójność oraz precyzja przekazywanych treści w uzasadnieniu. Osnowa decyzji powinna być logiczną strukturą, która pozwala adresatowi decyzji oraz organom administracji publicznej i sądom zrozumieć przekazywane treści. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5) k.p.a., decyzja (postanowienie) zawiera rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zawarte we wskazanym postanowieniu Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2023 r. literalnie dotyczy wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji. Rozstrzygnięcie to nie dotyczy zatem wznowienia postępowania w sprawie administracyjnej, w której kontroli sądowoadministracyjnej podlega decyzja ostateczna Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Agencji Rynku i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2021 r. odmawiającą przyznania pomocy po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. S. z [...] maja 2016 r. Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2022 r., VIII SA/Wa 453/22 oddalił skargę W. S. na decyzję ostateczną Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] stycznia 2022 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji. Drugim dokumentem złożonym na rozprawie jest uwierzytelniona kserokopia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2023 r., uchylająca decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2019 r. w całości i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia. Z tych dokumentów nie wynika, że w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Agencji Rynku i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2021 r. odmawiającą przyznania wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja) po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. S. z [...] maja 2016 r. doszło do wznowienia postępowania. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której możliwe jest występowanie zbiegu dróg kontroli decyzji ostatecznych, administracyjnego postępowania nadzwyczajnego oraz drogi kontroli sądowoadministracyjnej. Z art. 56 p.p.s.a. wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jest poza sporem, że powyższy przepis nie wyczerpuje sytuacji, w których możliwe jest występowanie zbiegu dróg kontroli decyzji ostatecznych - administracyjnego postępowania nadzwyczajnego oraz drogi kontroli sądowej. Taka, odmienna niż przewidziana w art. 56 p.p.s.a., sytuacja nie występuje w tej sprawie, ponieważ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną nie został złożony wniosek, inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania. Gdyby jednak tak było, to w obowiązujących przepisach postępowania brak jest unormowań odnoszących się do wskazanej sytuacji. W tej kwestii w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska. Stanowisko, zgodnie z którym wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na tę samą decyzję, jest motywowane koniecznością wykluczenia dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego oraz argumentem opartym na brzmieniu art. 170 p.p.s.a., w świetle którego, w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby zapaść inna decyzja (postanowienie), niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygające skargę na ostateczną decyzję lub postanowienie (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis. Wydanie 2, s. 308). W stanowiskach przeciwnych wskazuje się, że zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej nie wyklucza wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania administracyjnego [por. wyrok NSA z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 609/13; wyrok NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1497/11; wyrok NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1927/11; wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 59/14; wyrok NSA z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 153/07; wyrok WSA w Białymstoku z 27 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 2/13; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 467/13 - publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego jeszcze na podstawie z art. 199 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.): postanowienia z 30 maja 1989 r., III ARN 17/89 niepubl.; z 27 marca 1987 r. III ARN 3/87 publ. OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 102, oraz uchwała składu siedmiu sędziów z 15 października 1992 r., III AZOP 18/92, OSNCP 1993, nr 5 poz. 67]. R. Hauser, J. Drachal i E. Mzyk zwracają uwagę, że żaden przepis prawa nie zabrania stronie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt. Skoro tak, to do czasu zawieszenia postępowania sądowego może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji (v. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk; Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, s. 107). Wskazani autorzy wywodzą swój pogląd z założenia, zgodnie z którym zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego samo przez się wszczyna to postępowanie na mocy art. 61 k.p.a. Zgodnie z tą koncepcją, skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym byłyby więc takie same, jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (v. Z. Kmiecik, Zbieg nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego, Monografia Lex 2014). Należy jednak podkreślić, że wskazany pogląd dotyczy regulacji zawartych w k.p.a., kiedy nie obowiązywał jeszcze art. 61a k.p.a., oraz że według k.p.a. organ administracji publicznej nie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji ostatecznej decyzją, lecz postanowieniem. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania decyzji następuje w drodze decyzji (art. 151 § 1 i 2 k.p.a). Natomiast według art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, lub też w przypadku postępowania inicjowanego wnioskiem strony, ustaleń dokonanych po doręczeniu organowi żądania strony. Nie można skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeżeli - w szczególności - żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie może być wszczęte w razie zaistnienia przykładowo wskazanych negatywnych przesłanek. W takim wypadku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powody, dla których nie można wszcząć postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie wydaje wówczas postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, lecz postępowania takiego nie wszczyna. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowieniowej także wówczas, gdy kwestionowana przez stronę decyzja nie jest ostateczna. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o uchylenie decyzji dotychczasowej. Istota postępowania prowadzonego w omawianym trybie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej bada wyłącznie, czy istnieją negatywne przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W razie ustalenia, że brak jest przesłanek negatywnych organ administracji publicznej winien przeprowadzić postępowanie, które kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Należy zatem stwierdzić, że w świetle uregulowań zawartych w Rozdziale 12 Wznowienie postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wobec wskazania przez stronę ustawowej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. Prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego ze wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. formy kontroli decyzji ostatecznej poprzez złożenie stosownego wniosku i uruchomienie postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji ostatecznej nie stoi na przeszkodzie prowadzona kontrola tej decyzji przez sąd administracyjny, niezależnie od etapu, na jakim znajduje się postępowanie sądowoadministracyjne. Ze względu na realizowaną przez sąd administracyjny kontrolę określonego rozstrzygnięcia, nie jest możliwe jedynie prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania równolegle z postępowaniem sądowym ze skargi na tę samą decyzję ostateczną. Powyższy pogląd jest wynikiem analizy treści art. 56 p.p.s.a. oraz art. 54 § 3 tej ustawy, z których to przepisów jednoznacznie wynika, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcie w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednak wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli. Zatem, zważywszy na zakaz dwutorowości postępowania, ewentualne postępowanie nadzwyczajne może toczyć się dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. Prowadzenie jednocześnie dwóch postępowań w jednej sprawie przez sąd i organ administracji publicznej jest niedopuszczalne. Reasumując, toczące się postępowanie sądowe mające na celu zbadanie legalności określonej decyzji ostatecznej nie stoi na przeszkodzie uruchomieniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, z zastrzeżeniem obowiązku wstrzymania toku postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Dokonanie systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 56 p.p.s.a., nie może iść tak daleko, aby naruszało ochronę praw jednostki, w tym wypadku prawo strony do wniesienia żądania przed upływem 5 lat lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Należy podkreślić, że wskazane terminy od 1 czerwca 2017 r. oblicza się według reguły określonej w art. 57 § 3a k.p.a.: "Terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień." Z powyższej regulacji wynika, że aby nie utracić prawa do wystąpienia z żądaniem w terminie 5 lub 10 lat strona musi to uczynić, pomimo że toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, w którym przedmiotem kontroli jest ta sama decyzja ostateczna. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby, wskutek upływu terminu 5-letniego (lub 10-letniego), do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa skorzystania z instytucji postępowania administracyjnego umożliwiającej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, w związku z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania. Zatem, dostrzegając zarówno pierwszeństwo, uruchomionej wcześniej niż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jak też nieprzekraczalny 5-letni termin (lub 10-letni) do złożenia takiego wniosku należy stwierdzić, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji istnienia przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., powinno skutkować wszczęciem postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Osobną natomiast kwestią jest skorzystanie z dostępnych środków postępowania pozwalających na powstrzymanie się od prowadzenia przez organ administracji publicznej równoległego z postępowaniem sądowym ze skargi na decyzję ostateczną postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wymaga rozważenia, czy będzie to zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia, czy też skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 36 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17 stwierdził: "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego." (ONSAiWSA 2017/5/73, Prok.i Pr.-wkł. 2018/11/42, LEX nr 2298711, OSP 2018/1/11, ZNSA 2017/4/139-141). Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).