I GSK 1615/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 295/23 w sprawie ze skargi V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 15 czerwca 2023 r. nr 9010-2023-000666 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 295/23 oddalił skargę V. sp. z o.o. w B. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR) z 15 czerwca 2023 r. nr 9010-2023-000666 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na 2022 r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – w oparciu o art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie przepisów: 1) postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 ppsa w zakresie w jaki WSA oddalił skargę spółki, w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały co najmniej przesłanki do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, tj. Dyrektora ARiMR; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi spółki w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora ARiMR została wydana z naruszeniem art. 10a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157; dalej: ustawa o ARiMR) oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: kpa), uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie; c) art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na błędnym odniesieniu się przez WSA do wpływu i znaczenia ujawnienia przez organy we właściwych rejestrach - w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych dla numeru [...] przypisanego pierwotnie dla P. sp. z o.o. w B., danych skarżącej spółki; - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa; 2) prawa materialnego, tj.: a) przepisów prawa procesowego w szczególności art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie jakim organ II-ej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, iż w dacie składania wniosku z 27 maja 2022 r. przypisany był jej numer producenta rolnego [...]; co wynikało m.in. z faktu przypisania w systemach informatycznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa numeru w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych przypisanego pierwotnie P. sp. z o.o. w B. dla skarżącej, a nadto organ Il-ej instancji nie rozpatrzył całości zebranego w serwie materiału dowodowego, w szczególności nie odniósł się do kwestii ujawnienia przez pracownika Agencji w systemach informatycznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa danych skarżącej przy numerze producenta rolnego [...]; b) art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie w jakim organ II-ej instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia wymogów do przyznania płatności bezpośrednich rolnikowi, w sytuacji, gdy w sprawie doszło do tzw. sukcesji uniwersalnej, a skarżąca jest kontynuatorem działalności P. sp. z o.o. z w B., której to był przypisany numer w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych [...], co dodatkowo potwierdzono w systemach informatycznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; c) art. 28 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie w jakim organ Il-ej instancji potwierdził błędne stanowisko organu I-ej instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do wstąpienia w miejsce wnioskodawcy w trybie określonym przywołanym przepisem, w sytuacji, gdy wniosek z 27 maja 2022 r. był złożony przez skarżącą, a nie P. sp. z o.o. w B., która w tej dacie już nie istniała w obrocie prawnym i gospodarczym; d) art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 203; dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów), w zakresie w jakim organ II-ej instancji uznał, że połączenie skarżącej z P. sp. z o.o. w B. jest następstwem prawnym, o którym mowa w tym przepisie, w sytuacji, gdy w sprawie doszło do tzw. sukcesji uniwersalnej, a skarżąca jest kontynuatorem działalności P. sp. z o.o. w B., której to był przypisany numer w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych [...]; e) art. 14 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w zakresie w jakim organ II-ej instancji uznał, że zmiany dokonane w systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie przypisania skarżącej numeru w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych [...] przypisanego pierwotnie P. sp. z o.o. w B., nie są zmianami ewidencyjnymi, które podlegają ujawnieniu z urzędu; - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym złożonym 21 stycznia 2026 r. skarżąca powołała się na prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 391/23 i decyzje ARiMR, na potwierdzenie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że zaskarżonym wyrokiem WSA uznał za odpowiadające prawu decyzje ARiMR o odmowie przyznania skarżącej płatności ekologicznej na 2022 r., z uwagi na brak nadanego numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i posłużenie się numerem nadanym przez ARiMR innej spółce. Powyższy wymóg jest jednym z warunków przyznania płatności ekologicznej, który wynika z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.; dalej: rozporządzenie ekologiczne). WSA wskazał, że producentem rolnym jest – zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów – osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia 2021/2115. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów stanowi, że w decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, producentowi nadaje się numer identyfikacyjny (ust. 1). Numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 1, jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (ust. 2). Mając na uwadze ww. unormowania, WSA stwierdził, że nadany producentowi numer identyfikacyjny przysługuje tylko jemu i nie przechodzi na następcę prawnego. Oznacza to, że brak posiadania przez producenta rolnego własnego numeru identyfikacyjnego w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanej płatności. Z powyższym stanowiskiem WSA nie zgadza się spółka zarzucając (w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej) naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, a także art. 3, art. 7 i art. 28 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie są to zarzuty usprawiedliwione. Przede wszystkim wskazać należy, że z przepisów art. 5 i art. 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów wynika, że producentowi wpisanemu do ewidencji nadaje się numer identyfikacyjny, który służy jego jednoznacznej identyfikacji w systemach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. W myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, producentowi nadaje się numer identyfikacyjny (ust. 1). Numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 1, jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (ust. 2). Z zacytowanych przepisów wynika, że numer identyfikacyjny nie może być nadany więcej niż jednemu producentowi, co przesądza o jego indywidualnym i wyłącznym charakterze. Natomiast w przypadku następstwa prawnego, art. 12 ust. 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów przewiduje, że dane objęte ewidencją podlegają aktualizacji na wniosek następcy prawnego. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca odróżnia podmiot dotychczas wpisany do ewidencji od jego następcy prawnego, który dokonuje aktualizacji danych we własnym imieniu. Przepis ten nie przewiduje możliwości przejęcia numeru identyfikacyjnego nadanego poprzednikowi prawnemu. Z kolei zgodnie z art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych, spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej (sukcesja uniwersalna). Należy jednak podkreślić, że numer identyfikacyjny producenta rolnego nie stanowi prawa ani obowiązku, lecz pełni wyłącznie funkcję administracyjno-ewidencyjną i identyfikacyjną. Wprawdzie art. 14 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów przewiduje, że organ ARiMR może z urzędu dokonać aktualizacji danych, jeżeli posiada informacje uzasadniające taką aktualizację. Jednak zauważyć należy, że przepis ten jest fakultatywny, a zatem nie nakłada na organ obowiązku działania z urzędu, a brak jego działania nie zwalnia następcy prawnego z obowiązku aktualizacji danych wynikającego z art. 12 ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla właściwego określenia charakteru numeru identyfikacyjnego producenta rolnego zasadna jest analogia do innych identyfikatorów publicznoprawnych takich jak numer NIP, REGON czy PESEL, które są przepisane do konkretnego podmiotu i nie mogą być przedmiotem sukcesji. Podobnie numer identyfikacyjny producenta rolnego: nie stanowi prawa ani obowiązku, nie jest składnikiem masy praw i obowiązków objętych sukcesją uniwersalną i nie może być używany przez inny podmiot niż ten, któremu został nadany. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad funkcjonowania rejestrów publicznych, w których identyfikator służy wyłącznie oznaczeniu konkretnego podmiotu, a nie "kontynuacji" jego bytu prawnego przez następcę. Podsumowując powyższe, spółka – następca prawny w drodze sukcesji uniwersalnej nie może posługiwać się numerem producenta rolnego nadanym spółce przejmowanej. Spółka ta ma obowiązek uzyskania własnego numeru producenta rolnego w ewidencji producentów ARiMR. Powyższego rozumienia przepisów nie podważa wskazany przez skarżącą spółkę w piśmie procesowym złożonym 21 stycznia 2026 r. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 391/23 i załączone decyzje. Przede wszystkim wskazać należy, że powyższy wyrok WSA zapadł w innym stanie prawnym i faktycznym sprawy, tj. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W przywołanej sprawie płatności zostały skarżącej spółce wypłacone, pomimo posłużenia się przez nią numerem identyfikacyjnym przejmowanej spółki. Sąd uchylając decyzje nie stwierdził jednak, że wypłata nastąpiła prawidłowo, lecz uznał, iż płatność końcowa została dokonana na skutek pomyłki organu, co na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 umożliwiało zastosowanie zwolnienia z obowiązku zwrotu wypłaty nienależnej płatności. Przy czym WSA wyraźnie wskazał – co pomija skarżąca – że "Przepisy szczególne wprost przewidują, że numer identyfikacyjny producenta nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), stąd spółka V. aby zachować ciągłość płatności zobowiązana była uzyskać nowy numer identyfikacyjny na siebie (...)". Z powyższego wynika, że przedstawione przez skarżącą spółkę dowody nie potwierdzają jej argumentacji w zakresie rozumienia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych, które okazały się chybione. Zarzut naruszenia art. 3, art. 7 i art. 28 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest niezasadny z tego powodu, że ustawa ta nie ma zastosowania do płatności ekologicznej. Zasady postępowania dotyczące płatności ekologicznej reguluje ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia ekologicznego. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje także zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ppsa, art. 10a ustawy o ARiMR oraz art. 80 kpa, a także art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika bezspornie, że skarżąca spółka składając wniosek o sporną płatność własnego numeru identyfikacyjnego nie posiadała. Posłużyła się numerem P. sp. z o.o. w. ([...]), której jest następcą prawnym w drodze sukcesji uniwersalnej. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyjęty do jej rozpoznania przez WSA został określony prawidłowo, a następnie został oceniony w sposób właściwy, tj. zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnych. Nie jest także zasadny zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa, ponieważ zawiera elementy wymienione w tym przepisie. Z motywów wyroku wynika jasne stanowisko sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto przedstawiono podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 ppsa – skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) zasądzono od skarżącej spółki na rzecz Dyrektora ARiMR zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (240 zł), na które składał się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która reprezentowała organ przed sądem pierwszej instancji.