I GSK 1612/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej ["A."] Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1215/20 w sprawie ze skargi ["A."] Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz ["A."] Sp. z o.o. Sp. k. w R. 10467 (dziesięć tysięcy czterysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1215/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej też: "strona", "skarżąca", "spółka") na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej też: "Prezes Zarządu PFRON", "organ II instancji") z 9 czerwca 2020 r. nr DRP.WPAV.411.62.2020.PPI w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Organ uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), że strona nie opłaciła składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), dalej: u.s.u.s., za okresy rozliczeniowe w ZUS: styczeń, marzec, kwiecień 2016 r., czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień 2018 r. Pismem z 22 sierpnia 2019 r. organ wezwał spółkę do zwrotu w terminie 3 miesięcy środków Funduszu wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON: grudzień 2015 r., luty 2016 r., marzec 2016 r., maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2018 r., w łącznej kwocie 58 235,29 zł. Następnie wobec nieuregulowania należności organ pismem z 3 grudnia 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: DRP.WPAV.411.62.2020.TG, L.dz.3764.22Q4649K1, Prezes Zarządu PFRON nakazał Spółce zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: grudzień 2015 r., luty 2016 r., marzec 2016 r., maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2018 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w kwotach wskazanych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), dalej: ustawa o rehabilitacji, wskazał, że miesięczne dofinansowanie za ww. okresy zostało pobrane nienależnie. Od powyższej decyzji Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 9 czerwca 2020 r., nr DRP.WPAV.411.62.2020.PPI, L.dz.75821.22Q4649K1, Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, która uniemożliwia wypłatę miesięcznego dofinansowania. W związku z powyższym organ uznał, że strona nienależnie pobrała środki PFRON wypłacone tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wskazane okresy sprawozdawcze w PFRON, a decyzja nakazująca zwrot wypłaconego dofinansowania była prawidłowa. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując w podstawie prawnej art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jak wskazał WSA jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 9 czerwca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie zwrotu kwot przekazanych skarżącej tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze PFRON: grudzień 2015 r., luty 2016 r., marzec 2016 r., maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2018 r. w łącznej 58 235,29 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w kwotach wskazanych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, który mówi, że pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Następnie przypomniał art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, stanowiący o tym, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Sąd I instancji zauważył, że za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), u.s.u.s (należności składkowe) oraz ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń). WSA zaznaczył, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Dlatego też Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ takiego ustalenia dokonał uznając, że za wskazane okresy skarżąca nie poniosła kosztów płacy (składek na ubezpieczenia) w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a wysokość należnych składek uiszczonych z uchybieniem 14 dniowego terminu w odniesieniu do każdego ze wskazanych okresów przekraczała 2% składek należnych. Na podstawie przedstawionych informacji pochodzących od ZUS, a więc informacji mających walor dokumentu urzędowego organ ustalił, że składki na ubezpieczenia za wskazane okresy rozliczeniowe zostały opłacone z uchybieniem obowiązujących terminów. W ocenie Sądu I instancji organ nie naruszył art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji. To skarżąca składając deklarację rozliczeniową ma obowiązek ją opłacić w obowiązującym terminie, a ZUS powinien tę zapłatę rozliczyć zgodnie z ww. rozporządzeniem, albo zgodnie z wolą płatnika i wówczas płatnik może żądać rozliczenia wpłaty na konkretnych pracowników. M. Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z: a) art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji polegające na uznaniu pełnego waloru dowodowego dokumentacji pochodzącej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że Skarżąca nie poniosła kosztów płacy (składek na ubezpieczenie) za osoby z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w terminie, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi na naruszającą prawo decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 9 czerwca 2020 roku (znak sprawy: PFRON/22Q4649Kl/82871/2019-7/PPI, DRP.WPAV.411.62.2020.PPi), która utrzymała w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 20 stycznia 2020 roku. b) §12 w związku z §14 Rozporządzenia z 18 kwietnia 2008 r. w związku z §13 i §14 Rozporządzenia z 21 września 2017 r. poprzez błędne przyjęcie, że stan konta ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności należy utożsamiać ze stanem konta ubezpieczonych nieposiadających takiego orzeczenia, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi. c) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonych decyzji jest kompletne i prawidłowe, co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 31 u.s.u.s. oraz art. 62 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej jako o.p.) poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że koszty płacy osób pełnosprawnych i niepełnosprawnych stanowią jedną całość, a kwota wpłacona przez Skarżącą na poczet składek dotyczących osób niepełnosprawnych odnosi się także do składek dotyczących osób pełnosprawnych. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonanie przez Prezesa PFRON nieprawidłowej wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 975/21 zgodnie z którym, z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. Przyjęcie przez organy administracyjne, że poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy w rozumieniu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji oznacza dopiero ich rozliczenie lub zaksięgowanie przez ZUS stanowi, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nadinterpretację związaną z przekroczeniem granicy wykładni językowej w ramach możliwego sensu słów użytych w analizowanym przepisie prawa. Stanowisko organu administracyjnego w tej sprawie byłoby zasadne, gdyby ustawodawca uzależnił dofinansowanie miesięczne nie od poniesienia miesięcznych kosztów płacy, ale od wygaśnięcia zobowiązań związanych z miesięcznymi kosztami pracy. W polskim prawie finansowym pojęcia "poniesienia kosztów płacy" nie można utożsamiać z pojęciem "wygaśnięcia zobowiązań związanych z kosztami pracy". Przyjęcie poglądu przeciwnego może doprowadzić do niepożądanego stanu polegającego na ciągłej niepewności pracodawcy w zakresie terminowego poniesienia składek. Nie można przecież wykluczyć, że na skutek rozliczeń dokonywanych przez ZUS (tak z urzędu, jak i w wyniku korekt składanych przez płatnika), wpłaty dokonywane przez pracodawcę byłyby przeksięgowywane wielokrotnie i zaliczane na najstarsze zaległości w ZUS, w tym również zaległości przedawnione, zatem nie rodzące żadnych negatywnych konsekwencji z punktu widzenia płatnika składek, natomiast zmieniające jego sytuację z perspektywy pracodawcy, który otrzymał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Trzeba mieć również na uwadze, że z literalnego brzmienia art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji nie wynika, by jego dyspozycją objęte zostało posiadanie przez pracodawcę "zaległości" z tytułu opłacania składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s. Ustawodawca postanowił bowiem, że pracodawca traci uprawnienie do dofinansowania nie z chwilą powstania zaległości w ZUS, ale dopiero wraz z przekroczeniem terminu poniesienia składek o 14 dni. Pozwala to zatem przyjąć, że to nie kwestia posiadania zaległości w ZUS jest przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Prezes PFRON ma kontrolować jedynie to czy pracodawca ponosi koszty płacy za dany okres rozliczeniowy w terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a nie to, czy pracodawca posiada zaległości składkowe i z jakich wpłat są one rozliczane (pokrywane) przez ZUS. Zdaniem Sądu, nie można więc traktować przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji jako elementu systemu ubezpieczeń społecznych sensu stricto, będącego niejako dodatkowym instrumentem wykorzystywanym dla zapewnienia prawidłowości rozliczenia kont płatnika/ubezpieczonego przez ZUS. W tym zakresie kompetencje Prezesa PFRON i ZUS nie pokrywają się, a postępowania prowadzone przez te organy nie są tożsame. Należy również pamiętać, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie składek należnych za okres objęty wnioskiem o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Na zasadzie a contrario nieterminowe ponoszenie kosztów płacy za okresy nieobjęte wnioskiem o dofinansowanie, jak również nieterminowe ponoszenie kosztów płacy za innych pracowników aniżeli pracownicy niepełnosprawni wymyka się z dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Z tego wszystkiego płynie więc wniosek, że rozliczenia dokonywane przez ZUS, w tym zaliczanie z urzędu wpłat dokonywanych przez pracodawcę na zaległości składkowe, przy zastosowaniu przepisów adekwatnych dla tych rozliczeń, nie powinny mieć wpływu na ustalenia Prezesa PFRON dotyczące terminu pokrycia składek za dany okres rozliczeniowy, w którym pracodawca otrzymał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W związku z powyższym, mając w szczególności na uwadze literalne brzmienie przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, jak również ratio legis tej regulacji, przyjąć należy, że Prezes PFRON obowiązany jest do ustalenia terminowego poniesienia kosztów płacy, co powinno nastąpić w samodzielnie przeprowadzonym postępowaniu. W postępowaniu tym Prezes PFRON nie może jednak opierać się wyłącznie na informacjach istotnych z punktu widzenia kompetencji ZUS, a więc brać pod uwagę późniejsze rozliczenia kont płatników/ubezpieczonych, do których dokonywania właściwy jest ZUS. Zasadnym wydaje się natomiast, by w razie wątpliwości, co do terminowego ponoszenia składek przez pracodawcę – od niego w pierwszej kolejności domagać się przedstawienia dowodów poniesienia kosztów płacy – w odniesieniu do składek ZUS – w postaci potwierdzenia przelewu na rachunek ZUS środków pieniężnych tytułem składek oraz deklaracji ZUS DRA za dany okres rozliczeniowy. W sytuacji, gdy dokumenty bankowe, które posiadają przecież walor dokumentów urzędowych (art. 95 ust. 1 ustawy – Prawo bankowe), będą potwierdzały pokrycie w całości należnych składek za dany okres rozliczeniowy (wynikających z deklaracji ZUS DRA), to za wystarczające do ustalenie daty poniesienia składek uznać można oparcie się na tych dokumentach. Natomiast występowanie do ZUS o informacje dotyczące poniesienia składek staje się zasadne dopiero w sytuacji nieprzedstawienia przez pracodawcę wskazanych wyżej dokumentów, ewentualnie w razie powzięcia przez Prezesa PFRON wątpliwości co do ich mocy dowodowej. W tym ostatnim zaś przypadku, uzyskanie informacji z ZUS nie zwalnia jednak organu od ich oceny, w szczególności od zbadania, czy wskazane przez ZUS dane dotyczą właściwego okresu rozliczeniowego i czy potwierdzają one faktyczne daty poniesienia składek, a nie daty dokonania ich rozliczenia przez ZUS, czyli daty wpłat, które w wyniku księgowania zostały zaliczone przez ZUS na poczet składek za dany okres, choć w istocie nie były poniesione przez pracodawcę tytułem składek za ten okres. Pamiętać dodatkowo trzeba, że w najnowszym orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, zgodnie z którym, koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie, to wyłącznie koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, nie zaś innego pracownika zatrudnianego przez pracodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r. o sygn. akt I GSK 354/2). Podsumowując godzi się przyjąć, że decydujące znaczenie dla wykazania przez organ ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki za pracowników niepełnosprawnych. Dopiero zaś jednoznaczne stwierdzenie, że pracodawca nie opłacił składek w terminie wynikającym z u.s.u.s., a nadto, że nie nastąpiło to również w ciągu kolejnych 14 dni, nie tyle daje organowi prawo, co nakłada nań obowiązek odzyskania nienależnie wypłaconego dofinansowania. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że Prezes PFRON oparł się wyłącznie na pismach ZUS, z których nie wynikają daty "poniesienia" składek przez skarżącą za pracowników niepełnosprawnych, lecz przedstawiających "rozliczenie wpłat" płatnika (pismo ZUS z dnia 11 marca 2020 r.). W aktach administracyjnych zabrakło natomiast konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym według organu pracodawca nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) za sporne okresy sprawozdawcze w terminach wynikających z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Innymi słowy organ powinien uzyskać i przedstawić w decyzji dowód wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1591/18). W niniejszym postępowaniu organ zwracał się do ZUS o informacje dotyczące płatnika (Spółki) i tylko takie dane zostały udostępnione, natomiast nie odnosiły się one do konkretnych pracowników niepełnosprawnych, objętych wnioskami Wn-D. W tym stanie rzeczy, odwoływanie się przez organ do związania dokumentem urzędowym, jakim jest zaświadczenie ZUS, uznać należy za nietrafne, bowiem zaświadczenie to z istoty rzeczy nie mogło posłużyć organowi do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z czego organ zwolniony być nie mógł (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 894/21). Ocena przydatności dokumentu pozyskanego z ZUS dla rozstrzygnięcia sprawy nie może abstrahować od tego, czy jego treść zawiera dane miarodajne do ustalenia faktów niezbędnych z punktu widzenia regulacji materialnoprawnej. Przy tym należy zauważyć, iż niewątpliwie zakres informacji zawarty w omawianym dokumencie jest generowany w odpowiedzi na konkretne zapytanie uprawnionego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r. o sygn. akt I GSK 1205/21). Zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności i winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast z art. 11 k.p.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji powyższych zasad winno być zaś uzasadnienie decyzji, zawierające wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się przy tym, że decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Nadto, organ działający w trybie odwoławczym ma obowiązek ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To właśnie decyzja organu odwoławczego jest bowiem źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym przypadku przez Prezesa PFRON i w sytuacji, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ powinien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji. Organ powinien także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji, odnieść się do wyjaśnień skarżącej i przedstawianych przez nią dowodów, które w jej ocenie prowadzą do odmiennych ustaleń (np. dowodów z przelewów bankowych). Dopiero powyższe pozwala na kontrolę przyjętego stanowiska, a także umożliwia stronie polemikę z ustaleniami organu. Należy przy tym podkreślić, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, że organ nie może zignorować tego rodzaju dowodów, lecz powinny one zostać przez niego zweryfikowane w pierwszej kolejności, gdyż to właśnie dokumenty bankowe najlepiej wskazują na datę poniesienia składek przez pracodawcę, jeżeli odpowiadają przy tym złożonym deklaracjom ZUS DRA za dany miesiąc. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że Prezes PFRON przeprowadzi własne postępowanie – na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji – i nie może bezrefleksyjnie opierać się na informacjach przekazanych przez ZUS. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko skarżącej spółki i przedstawiane przez nią dowody odnoszące się do kosztów płacy poniesionych na pracowników niepełnosprawnych za miesiące, w których skarżąca otrzymała dofinansowanie na tych pracowników. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o tym, że Prezes Zarządu PFRON nie ma podstaw do żądania zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, niemniej jednak powinien w tym zakresie przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe spełniające standardy przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego i prowadzące do wyjaśnienia, że czy pracodawca ponosi koszty płacy za dany okres rozliczeniowy w terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a nie to, czy pracodawca posiada zaległości składkowe. W tym stanie rzeczy za trafne uznano naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji polegające na uznaniu pełnego waloru dowodowego dokumentacji pochodzącej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także naruszanie standardów postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 w związku z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. Kwestie te nie zostały prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę na decyzję Prezesa PFRON, czym naruszono także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony był zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrywana sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na zasadzie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 9 czerwca 2020 r. nr DRP.WPAV.411.62.2020.PPI, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: DRP.WPAV.411.62.2020.TG. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2021r., poz. 1923 z późn. zm.) w zw. z cz. IV jej załącznika.