I GSK 1597/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 1058/24 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 października 2023 r. nr UP-743/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 1058/24 - w sprawie ze skargi J. Ż. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 2 października 2023 r., nr UP-743/2023 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych – uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 497 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego polegające na objęciu kontrolą zakresu działalności administracji publicznej, którego kontrola jest zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych, albowiem w istocie nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 2 p.p.s.a., a sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w znaczeniu materialnoprawnym; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic danej sprawy i poddanie kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych, ponieważ jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych należy do kompetencji sądów powszechnych; 2) art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a jedynie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek z jednoczesnym pominięciem oceny ustaleń faktycznych i rozważań organu dotyczących braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do wysokości zaległości ciążącej na Skarżącym, co z kolei ma podważać wartość dokonanej w decyzji analizy jego zdolności do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków, podczas gdy w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek, w którym spór koncentruje się na ustawowych przesłankach umorzenia należności, organ powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i na podstawie takich ustaleń rozstrzygnąć o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności, co w sprawie zostało przez organ wykonane; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a w tym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżony wyrok oraz kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zostały wydane w reżimie art. 153 p.p.s.a., tj. związania wynikającego wyeliminowania poprzednio wydanej w tej samej sprawie decyzji w drodze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r., sygn. I GSK 1604/22. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu – poza niemającymi w tej sprawie znaczenia wyjątkami – wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy orzekające w tej samej sprawie. W tej sprawie zasadniczą przyczyną pierwotnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego było stwierdzenie przez NSA naruszenia prawa (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wobec ustalonych dowolnie ustalonych faktów, bowiem nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok WSA z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. III SA/Gl 1565/21 oraz decyzji wydanych w obu instancjach zalecił, aby organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego zgromadził niezbędny do tego materiał dowodowy, w szczególności skompletował te dokumenty, na które powołano się w zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Wskazano przy tym, że "Dokonując wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału organ, korzystając z przysługującej mu władzy, wybierze takie rozstrzygnięcie, które znajdzie odzwierciedlenie w aktach sprawy i okaże się najwłaściwsze z perspektywy przesłanek ustanowionych w przepisach prawa materialnego." Zaznaczenia wymaga, że z uzasadnienia obecnie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wynika, że - oprócz sprzeczności w odniesieniu do ustaleń faktycznych w sprawie występującej w decyzji zaskarżonej do WSA - podstawowym powodem uchylenia decyzji organu było także naruszenie zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., ponieważ stwierdzono w aktach administracyjnych braki dokumentów, na które powoływał się organ w decyzji (v. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). Ponadto w zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu wskazano, że wątpliwości budzi także ocena organu w kwestii przedawnienia zaległych należności, organ nie wyjaśnił bowiem kwestii przedawnienia składek, które dotyczą okresu od lutego 2008 r. Wszystkie zawarte w petitum skargi kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienie dotyczą spornej w sprawie kwestii, którą jest prawidłowość uznania, że organ w postępowaniu, którego przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek powinien także ustalić czy istnieje przedmiot tego postępowania (czy należności, o których umorzenie wniesiono się nie przedawniły) oraz w związku z tym - czy sąd administracyjny posiada kompetencje kontroli w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec komplementarności zgłoszonych zarzutów dokonał łącznego ich rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic rozpoznawanej sprawy, z powołaniem się na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 646/17 w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Zatem niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a., a w związku z tym naruszenia pozostałych wskazanych regulacji (w tym przepisów k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2021, I GSK 1569/20 przedstawił odmienne stanowisko, które zostało podzielone także w innych wyrokach (v. np. wyroki NSA: z 7 września 2021, I GSK 171/21; z 27 kwietnia 2022r., I GSK 1471/21) i które skład orzekający w tej sprawie także podziela. W pierwszym z przywołanych orzeczeń NSA nie podzielił zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek. Wskazał, że także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez organ w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności organu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. Gdyby przyjąć stanowisko takie jak prezentuje organ w skardze kasacyjnej - wobec braku weryfikacji kwestii przedawnienia należności - mogłoby dojść do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś postępowania winna skutkować jego umorzeniem (art. 105 § 1 k.p.a.). Wynika z tego, że warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Stąd też ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją to warunek procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Podkreślenia wymaga, że ustalenia odnośnie do istnienia należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. (czy też stosownych przepisów rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek). Organ tylko w odniesieniu do należności z tytułu składek, które nie uległy przedawnieniu może wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek albo odmawiającą ich umorzenia. Mając powyższe na uwadze, w odniesieniu do kognicji sądu administracyjnego w zakresie kontroli odnośnie do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, uznać należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek), mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem - jak już wykazano wyżej - istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. Końcowo, niezależnie od braków należytego uzasadnienia w przedmiocie naruszenia przez WSA dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. (nie podjęto nawet próby uprawdopodobnienia istotności wpływu na wynik sprawy; v. s. 5 skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z powołaną regulacją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy zostały uwzględnione w zaskarżonym kasacyjnie wyroku. To zaś, że WSA nie odniósł się merytorycznie do poprawności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i nie ocenił zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego nie narusza dyspozycji ww. regulacji, a ponadto było konsekwencją stwierdzonych braków dowodowych oraz sprzeczności odnośnie do ustaleń faktycznych organu, a także naruszenia art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.