I GSK 1551/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 409/21 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 10 marca 2021 r. nr 9016.2021.000068.65100 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz I. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 lipca 2021r., sygn. akt I SA/Sz 409/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), art. 135 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.S. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Dyrektor ZOR ARiMR", "Dyrektor", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "organ") z 10 marca 2021r., nr 9016.2021.000068.65100 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015r., po wznowieniu postępowania w pkt 1. wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w N. (dalej też: "Kierownik BP ARiMR", "Kierownik", "organ I instancji") z 20 października 2020r., nr 0301-2020-002650 w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015r. w wariantach 4.7, 4.8 i 4.11; w pkt 2.wyroku uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w N. z 20 października 2020r., nr 0301-2020-002650 w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015r. w wariantach 4.7, 4.8 i 4.11; w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3.wyroku); w pkt 4. wyroku orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skarżąca złożyła 15 czerwca 2015r. wniosek o przyznanie płatności na 2015r., obejmujący m.in. wsparcie rolno-środowiskowo-klimatyczne PROW 2014-2020 (płatność RKŚ) z tytułu realizacji wariantów: - 4.7 ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B3 i B4) o łącznym areale 36,44 ha; - 4.8 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...]1, [...]2, [...]3 lub [...]4 na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (C1 i C2) o całkowitej powierzchni 20 ha; - 4.11 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...]5 na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B1 i B2) o łącznym obszarze 10 ha. Ponadto wniesiono o przyznanie kwoty przeznczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Następnie strona złożyła zmianę do powyższego wniosku, modyfikując powierzchnie zadeklarowane w wariantach 4.7 i 4.11. Ostateczna wersja wniosku obejmowała realizację wariantów: - 4.7 ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B3 i B4) o łącznym areale 31,44 ha; - 4.8 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...]1, [...]2, [...]3 lub [...]4 na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (C1 i C2) o całkowitej powierzchni 25,00 ha; - 4.11 ochrona siedlisk lęgowych ptaków: [...]5 na obszarach Natura 2000 na 2 działkach rolnych (B1 i B2) o łącznym obszarze 10,00 ha. Decyzją z 9 czerwca 2016r., nr 03012016-002816, Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną PROW 2014-2020 do wariantów i powierzchni zgodnych ze złożonym ww. wnioskiem, z zastrzeżeniem pomniejszenia płatności w wariancie 4.8 w odniesieniu do 5,00 ha, z uwagi na złożenie zmiany powiększającej areał w tym wariancie po terminie, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Decyzja ta została doręczona stronie 22 czerwca 2016r. i stała się ostateczna. W okresie od 14 do 28 marca 2018r. ww. grunty skarżącej zostały objęte kontrolą na miejscu w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020. W toku kontroli ustalono, że: 1) na działce B1 (wariant 4.11) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego o powierzchni 1,10 ha. czyli 49,55% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym, ponadto na działce stwierdzono naruszenie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w terminie; 2) na działce B2 (wariant 4.11) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego o powierzchni 1,90 ha, czyli 36,75% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym, ponadto na działce stwierdzono naruszenie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w terminie; 3) na działce B3 (wariant 4.7) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego o powierzchni 0,46 ha, czyli 31,72% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym; 4) na działce B4 (wariant 4.7) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego o powierzchni 1,70 ha, czyli 5,53% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym, ponadto stwierdzono naruszenie wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy w terminie; 5) na działce C1 (wariant 4.8) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego o powierzchni 0,84 ha, czyli 10,01% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym; 6) na działce C2 (wariant 4.8) stwierdzono obecność obszaru nieskoszonego o powierzchni 1,74 ha, czyli 10,05% całkowitego areału działki, co stanowi naruszenie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej, obszar nieskoszony niezgodny z powierzchnią zaznaczoną na załączniku graficznym. Z uwagi na fakt, iż działki C1 i C2 tworzą zwarty kompleks, powierzchnie nieskoszone zostały wyliczone z proporcji, w oparciu o udział deklarowanej powierzchni poszczególnych działek w ich całkowitym areale. Niezależnie od powyższego inspektorzy stwierdzili, że strona nie posiada kompletnego planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego w odpowiednim terminie, przy udziale uprawnionego doradcy lub eksperta, na formularzu udostępnionym przez ARiMR, ani kompletnej dokumentacji przyrodniczej. Uczestniczący w inspekcji pełnomocnik strony złożył do protokołu pisemne oświadczenie, w treści którego wskazał m.in., iż brakująca dokumentacja została skradziona, o czym wcześniej poinformował Agencję. Organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z 9 czerwca 2016r. wskazując, iż podstawą faktyczną dla wznowienia postępowania jest stwierdzony w toku powyższej kontroli na miejscu fakt, iż strona nie posiadała również w 2015r. ani planu działalności rolnośrodowiskowej, ani dokumentacji przyrodniczej, niezbędnych przy podejmowaniu i realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020. Organ I instancji uznał, iż jest to nowa okoliczność faktyczna, nieznana organowi w dacie wydania powyższego rozstrzygnięcia, lecz ówcześnie istniejąca, co odpowiada przesłance wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. ze zm.; dalej: "k.p.a."). Organ I instancji włączył do akt sprawy korespondencję, którą skierował do T.S. - doradcy rolnośrodowiskowego, zatrudnionego w Zachodniopomorskim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w B. (dalej: "ZODR"), który miał sporządzić plan działalności rolnośrodowiskowej m.in. na rzecz strony. W odpowiedzi doradca wskazał, że wykonanie wszystkich planów zlecił mu M.S. - ówczesny pełnomocnik skarżącej, który w dacie składania zamówienia posiadał ortofotomapę całości gruntów objętych zleceniem, sporządzoną przez B.R. eksperta przyrodniczego. Pod koniec 2017r. T.S. wręczył M.S. druki opłat za sporządzenie wskazanych trzech planów, zobowiązując go do przedłożenia dowodów wpłaty. Od tamtego czasu M.S. nie kontaktował się z T.S. Doradca błędnie założył, że M.S. jest osoba uczciwą, w związku z czym wydał mu 1. i 3. strony przygotowywanych planów. Sporządzenie wniosku o przyznanie płatności na 2015r. było możliwe nawet przy niedokończonych planach, albowiem ortofotomapa, o której mowa powyżej, zawierała zaznaczenia powierzchni niekoszonych na cały 5-letni okres realizacji zobowiązania. Kompletnych dokumentacji przyrodniczych M.S. nigdy nie dostarczył, w związku z czym niemożliwe było ukończenie planów rolnośrodowiskowych. Żadna z wymienionych osób nie zwracała się z prośbą o odtworzenie planu. Plany, o których mowa nie zostały ukończone. Ich wersje robocze są dostępne jedynie dla T.S., w jego własnym komputerze. W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ I instancji wydał 20 października 2020r. decyzję, na mocy której: 1) uchylił ostateczną decyzję nr 0301-2016-002816 z 9 czerwca 2016r.; 2) przyznał stronie płatność RŚK z tytułu realizacji wariantu 4.7 w pomniejszonej wysokości; 3) odmówił przyznania stronie płatności z tytułu realizacji wariantu 4.8, 4.11 oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Decyzją z 10 marca 2021r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zasadność przesłanki wznowieniowej w odniesieniu do wariantu 4.7. nie budzi wątpliwości. W okresie kontroli na miejscu z marca 2018r. strona nie posiadała planu działalności rolnośrodowiskowej. Z korespondencji z T.S. - doradcą rolnośrodowiskowym, który miał dla strony przygotować ten plan - wynika, że dokument ten nie został nigdy ukończony, albowiem strona nigdy nie dostarczyła niezbędnej do tego celu dokumentacji przyrodniczej. Skoro plan działalności rolnośrodowiskowej, odpowiadający wymogom określonym w rozporządzeniu RŚK, nigdy nie został ukończony przez doradcę rolnośrodowiskowego, to logicznym jest wniosek, że nie istniał także w 2015r. Analogicznie, zdaniem organu odwoławczego, należy ocenić kwestię przesłanki wznowieniowej w odniesieniu do wariantów 4.8 i 4.11. W okresie procedowania wniosku strony o przyznanie płatności RŚK na 2015r. nie dysponowała ona ani planem działalności rolnośrodowiskowej, ani dokumentacją (ekspertyzą) przyrodniczą, co jednakże zataiła. Bez wątpienia, zdaniem organu odwoławczego, zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające wznowienie postępowania w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jej uchylenie i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, uwzględniającego okoliczności istniejące w dacie jej wydania, lecz ówcześnie nie znane organowi I instancji. Poczynione ustalenia doprowadziły do uznania, że z uwagi na fakt, iż strona w 2015r. nie spełniała warunku określonego w rozporządzeniu RŚK, konieczna jest odmowa przyznania płatności RŚK z tytułu realizacji wariantów 4.8 i 4.11 na 2015r., odmowa przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych oraz przyznanie Stronie płatność RŚK z tytułu realizacji wariantu 4.7 w pomniejszonej wysokości. WSA uwzględnił skargę w części dotyczącej przyznania skarżącej płatności RŚK w wariancie 4.11 i 4.8. W ocenie Sądu I instancji organ nieprawidłowo odmówił w całości przyznania skarżącej płatności RŚK w wariancie 4.11 i 4.8. z uwagi na to, że nie posiadała dokumentacji przyrodniczej na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RŚK w sytuacji, gdy nie wykazał w sposób przekonujący, iż skarżąca utraciła ww. dokumentację już 2015r. Wskazał, że organ odwoławczy wysnuł taki wniosek na podstawie tego, że skarżąca nie udostępniła dokumentacji przyrodniczej w 2015r. doradcy środowiskowemu. Tymczasem jak wynikało z ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 408/21, B.R. w 2015r. wydał pełnomocnikowi skarżącej dokumentację przyrodniczą. Pełnomocnik Skarżącej zgłosił na policji kradzież, m.in. tej dokumentacji w 2017r., zatem skarżąca w 2015r. mogła posiadać ekspertyzę przyrodniczą, sporządzoną przez B.R. Okoliczność, że przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej za 2015r. obecnie po wznowieniu postępowania, skarżąca taką dokumentacją przyrodniczą nie dysponuje nie może pogorszyć jej sytuacji i wpłynąć na odmowę przyznania jej płatności RŚK w wariancie 4.11 czy 4.8. Tym samym w ocenie Sądu I instancji wobec braku podważenia przez organy faktu posiadania przez skarżącą dokumentacji przyrodniczej, która stanowiła część planu rolnośrodowiskowego, uprawniony był wniosek, że skarżąca mimo wszystko nie posiadała planu rolnośrodowiskowego, a zatem płatność RŚK dla wariantu 4.11 i 4.8. winna być jej pomniejszona o 40 % zgodnie z § 33 ust. 9 rozporządzenia RŚK. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej: 1. uchylenia zaskarżonej decyzji w części utrzymującego w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie dla powiatu [...] z siedzibą w N. z 20 października 2020r.,nr 0301-2020-002650 w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015r. w wariantach 4.8. i 4.11. 2. uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie dla powiatu [...] z siedzibą w N. z 20 października 2020r., nr 0301-2020-002650 w zakresie płatności zobowiązania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015r. w wariantach 4.8. i 4.11. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i 2 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: a) niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 i art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez uwzględnienie w wyniku odwrócenia ciężaru dowodu skargi I.S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z 10 marca 2021r.,nr 9016.2021.000068.65100 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015r. po wznowieniu postępowania i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie dla powiatu [...] z siedzibą w N. z 20 października 2020r., nr 0301-2020-002650 w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2015r. w wariantach 4.8. i 4.11. w sytuacji, w której ww. decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. II. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy polegające na : a) niewłaściwym zastosowaniu § 33 ust. 9 rozporządzenia z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie należało przyznać I.S. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2015r, w wariancie 4.8. i 4.11. w wysokości pomniejszonej o 40 % . w sytuacji gdy należało płatności odmówić w całości z uwagi niewykazanie przez wnioskodawcę faktu posiadania w 2015r. dokumentacji przyrodniczej; b) niezastosowaniu art. § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie należało przyznać I.S. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2015r. w wariancie 4.8. i 4.11. w wysokości pomniejszonej o 40 %, w sytuacji gdy należało płatności odmówić w całości z uwagi niewykazanie przez wnioskodawcę faktu posiadania w 2015r. dokumentacji przyrodniczej; c) niewłaściwym zastosowaniu art. 4 i art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez odwrócenie ciężaru dowodu i uznanie, że to na organie rozpatrującym sprawę o przyznanie płatności spoczywa ciężar udowodnienia nieposiadania przez beneficjenta I.S. dokumentacji przyrodniczej, która jest częścią planu rolnośrodowiskowego w sytuacji gdy ciężar udowodnienia faktu posiadania ww. dokumentacji przyrodniczej w 2015r. spoczywa na I.S. osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącej przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Należy jednakże zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję uznał ją częściowo za niezgodną z prawem. W zakresie postawionych w niej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że mają one względem siebie komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, gdyż stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 k.p.a. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Podkreślić należy, odwołując się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2002r. (sygn. akt OPS 11/02, dostępna w CBOSA), że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza zatem prawną możliwość ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym, jeżeli postępowanie w którym wydano decyzję ostateczną zostało dotknięte jedną z wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawą wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności i dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (1), istniały w dniu wydania decyzji (2), są istotne dla sprawy (3), nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). W przypadku braku choćby jednej z wymienionych przesłanek, nie można uznać, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona we wskazanym przepisie. Z kolei, dwuetapowość wznowienia postępowania polega na tym, iż w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. możliwość wznowienia z urzędu, podane przez stronę przesłanki wznowienia, dopiero zaś w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. Należy przy tym dodać, że ewentualna decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Podkreślić również należy, iż istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdy wydano by w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej. Tak więc, nie każdy nowy dowód, czy nowy fakt będzie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia (patrz wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1120/12, to orzeczenie oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Nadto, przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponadto należy wskazać, że nie ma znaczenia, iż "okoliczności istotne" nie były znane organowi badającemu sprawę w postępowaniu "głównym" na skutek błędów organu lub w wyniku jego zaniedbań. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2024r., sygn. I GSK 158/20, tamże, Sąd stanął na stanowisku, że przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy, która wyszła na jaw po zakończeniu postępowania dotyczącego przyznania płatności - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018r., sygn. II OSK 1631/16, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2022r., sygn. I GSK 874/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023r., sygn. II OSK 1344/20, tamże). Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznawania płatności ustawodawca odmiennie uregulował zasady ich prowadzenia, zmodyfikował reguły wynikające z przepisów k.p.a. Wskazać należy, że art. 4 ustawy PROW 2014-2020 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z 8 sierpnia 2017r., sygn. akt II GSK 710/17, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże). W rozpatrywanej sprawie organ procedował jednak nie w trybie zwykłym, do którego mają zastosowanie wyżej wskazane zasady, lecz w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. To zaś modyfikowało prawa i obowiązki procesowe tak organu jak i skarżącego. Bowiem istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest, że okoliczności, o których stanowi wskazany przepis mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie stwierdza, że zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W konsekwencji zasadnie odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Stwierdzić zatem należy, że co do zasady w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Inicjatywa dowodowa obciąża zatem stronę postępowania. Takie ukształtowanie ciężaru dowodu podyktowane jest także tym, że postępowanie toczy się z inicjatywy strony ubiegającej się o przyznanie określonego uprawnienia. W interesie strony jest zatem wykazanie przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, w myśl art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu. Reguły te nie mogą natomiast obowiązywać w sytuacji, gdy postępowanie uruchamiane jest z urzędu, w trybie nadzwyczajnym i zmierza do odebrania jednostce uprawnienia. Wówczas to nie skarżący jak wskazano w skardze kasacyjnej lecz organ stawia twierdzenia o faktach, z których wywodzi skutki prawne. Organy jak zasadnie przyjął Sąd I instancji nie wykazały tego, że dokumentacja została utracona już w 2015r., skoro wydano ją wówczas pełnomocnikowi, a kradzież zgłoszono w 2017r. O naruszeniu przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu nie może być mowy. Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 4 tej ustawy, odsyłającego do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w przepisach ustawy. Konsekwencją niepodważenia stanowiska Sądu I instancji co do uchybień w zakresie poczynionych przez organy ustaleń jest uznanie za nieuzasadnione zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszących się do niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rezultatu wykładni przepisów prawa materialnego. Podsumowując, stwierdzić należy, że uznanie okoliczności faktycznych lub prawnych, szczegółowo badanych i ocenianych przez organ administracji, za wystarczające do wydania we wznowionym postępowaniu odmiennej decyzji, prowadzić musi do wniosku, że zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).