I GSK 678/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 865/20 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 29 września 2020 r. nr 9016-2020-001157-6400 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.W. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 865/20 oddalił skargę M.W. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie (dalej: organ) z 29 września 2020 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie pktu 77 preambuły Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. z 31 lipca 2019 r., L 227/69, dalej: Rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie kontroli jest dopuszczalne tak długo, jak długo wyniki kontroli mogą być miarodajne z punktu widzenia celów kontroli określonych w treści przepisu, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wprost wynika, że kontrola powinna być przeprowadzona w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, pomimo że decyzja ta wydana została bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało dowolną i powierzchowną oceną materiału dowodowego, wyrażającą się zwłaszcza w: a) błędnym ustaleniu, że organ II instancji dysponował dowodami dającymi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i nie miał obowiązku przeprowadzać dowodu z zeznań świadka G.W., b) błędnym przejęciu, że stan gruntów ustalony w toku kontroli daje podstawy do przyjęcia, że nie prowadzono na nich niezbędnych upraw ani zabiegów agrotechnicznych, w okresie wcześniejszym. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ nie wniósł na piśmie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecna na rozprawie pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało. W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut II petitum skargi kasacyjnej, bowiem: a) po pierwsze, kwestię przedmiotowej płatności reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341 ze zm., dalej: ustawa), zaś podstawowe znaczenie ma art. 3 tego aktu normatywnego, z którego treści wynika, że organ – stosując regulacje k.p.a. – stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W judykaturze – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21, Lex nr 3258060 – zwraca się uwagę, że "przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności". W konsekwencji należy przyjąć, iż w tej sprawie nie naruszono treści wskazanych wyżej przepisów. Z kolei treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na konkretne wymogi – jakie w obrębie uzasadnienia faktycznego lub prawnego – winna spełniać decyzja. Nie mieści się w tym obszarze nieprzesłuchanie świadka G. W. odnośnie do przeprowadzenia prac agrotechnicznych, b) po drugie, kwestię dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań świadka ustawodawca uregulował w art. 75 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 82 i nast. k.p.a. Naruszenia tych regulacji w skardze kasacyjnej nie podniesiono, c) po trzecie, w sprawie – sprzecznie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie wykazano w jaki sposób naruszono treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut obrazy przepisów prawa materialnego pkt 77 preambuły Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, gdyż – co istotne – jego treść ma charakter procesowy: "Kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność". Kwestie regulacji o charakterze materialnym prawidłowo uwidoczniano w treści aktów administracyjnych oraz motywach zaskarżonego wyroku. Skarżący zresztą nie wskazał w uzasadnieniu prawidłowej wykładni tego punktu preambuły podnosząc jedynie kwestię wadliwości w obszarze ustaleń faktycznych. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.