I GSK 1544/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1581/23 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w Z. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 24 maja 2023 r. nr DRP.WPAIII.411.349.2023.MJR L.dz.24246.73X0050L4 w przedmiocie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz F. Sp. z o.o. w Z. 1 120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1581/23 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w Z. (obecnie: F. Sp. z o.o. w Z.; dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwanego: Prezesem PFRON lub organem) z 24 maja 2023 r. nr DRP.WPAIII.411.349.2023.MJR; Ldz.24246.73X0050L4 w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za miesiąc listopad 2022 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Strona złożyła wniosek Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2022 r. W formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie i rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie dołączonym do ww. wniosku nie złożono oświadczeń wskazujących na znajdowanie się strony w trudnej sytuacji ekonomicznej. Jednakże z dokumentacji będącej w posiadaniu Funduszu wynikało, że strona znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia, XIV Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, z wniosku F. Sp. z o.o., otworzył postępowanie sanacyjne. Następnie, na wezwania organu, skarżąca przedłożyła następujące dokumenty: bilans oraz rachunek zysków i strat sporządzone na 30 listopada 2022 r., listy płac za listopad 2022 r. wraz z potwierdzeniami wypłat wynagrodzeń za ten miesiąc, oświadczenie z 31 stycznia 2023 r. o formie i dacie wypłaty wynagrodzeń za listopad 2022 r. pozostałym pracownikom niepełnosprawnym zgłoszonym do SODiR, oświadczenie o sytuacji ekonomicznej jednostki gospodarczej z 31 stycznia 2023 r.; a także informacje w zakresie toczącego się postępowania restrukturyzacyjnego. Ponadto skarżąca poinformowała, że na dzień udzielenia odpowiedzi: spółka nie utraciła zdolności do wykonywania swoich bieżących zobowiązań w czasie przekraczającym 3 miesiące, zobowiązania pieniężne spółki nie przekraczały wartości majątku i stan ten nie wystąpił w okresie ostatnich 24 miesięcy. Następnie, w piśmie z 24 kwietnia 2022 r., skarżąca wyjaśniła, że nawet jeśli spółka nie spełnia ogólnych przesłanek udzielenia pomocy publicznej w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, to spełnia przesłanki szczególne, o których mowa w art. 68ge ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573, ze zm.; dalej zwanej: ustawą o rehabilitacji). Skarżąca powołała się na wyniki finansowe spółki za 2019 r., które według niej świadczą o tym, że na 31 grudnia 2019 r. spółka nie znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto wskazała, że co prawda na 31 grudnia 2019 r. spółka posiadała zobowiązania pieniężne, których terminy wymagalności przekraczały 3 miesiące, jednak okoliczność ta nie uzasadniała przyjęcia stanu niewypłacalności. Decyzją z 24 maja 2023 r. Prezes PFRON odmówił wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za listopad 2022 r. W ocenie organu, ponowna analiza sprawy wykazała, że spółka na dzień wystąpienia z wnioskiem Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za listopad 2022 r. spełniła przesłankę "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" określoną w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia 651/2014, gdyż w ww. dacie wobec spółki prowadzone było na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XIV Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych z 14 stycznia 2021 r. XIV GR 31/20 postępowanie sanacyjne. Odnosząc się z kolei do argumentacji strony dotyczącej art. 68ge ustawy o rehabilitacji PFRON podkreślił, że przepisy anty-covidowe nie mają już zastosowania, gdyż zgodnie z oświadczeniem Komisji Europejskiej, Komunikat Komisji w Sekcji 3.1 dla większości określonych w nim instrumentów pomocy, w tym do pomocy publicznej w formie subsydiów płacowych, obowiązywał do 30 czerwca 2022 r. Oznacza to, że po 30 czerwca 2022 r. nie można już dokonać wypłaty środków na podstawie art. 68ge ustawy o rehabilitacji. Wniosek Wn-D za miesiąc listopad 2022 r. został złożony przez stronę 19 grudnia 2022 r., a zatem po terminie obowiązywania ww. przepisów anty-covidowych. Spółka nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła skargę do WSA w Warszawie. Sąd I instancji oddalił skargę spółki. W uzasadnieniu wskazał, że prowadzenie wobec przedsiębiorcy postępowania sanacyjnego spełnia wymogi definicji "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji", zwartej w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia 651/2014. Postępowanie restrukturyzacyjne powinno być uznane za zbiorowe postępowanie w związku z niewypłacalnością przedsiębiorstwa. Podleganie zbiorowemu postępowaniu w związku niewypłacalnością, należy rozumieć jako podleganie całemu procesowi restrukturyzacyjnemu od jego otwarcia aż do jego zakończenia lub umorzenia. Jeżeli w odniesieniu do prowadzonego postępowania sanacyjnego nie zostało wydane postanowienie sądu o zatwierdzeniu układu lub o odmowie zatwierdzenia układu, to należy uznać, że przedsiębiorca podlega postępowaniu restrukturyzacyjnemu, a zatem spełniona jest w jego przypadku przesłanka określona w art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia 651/2014. Postępowanie restrukturyzacyjne zostaje zakończone z dniem uprawomocnienia się postanowienia o zatwierdzeniu układu albo o odmowie zatwierdzenia układu (art. 324 ust. 1 prawa restrukturyzacyjnego). W związku z powyższym, mając na uwadze fakt, że na dzień 19 grudnia 2022 r., tj. na dzień złożenia wniosku Wn-D za listopad 2022 r. wobec spółki toczyło się postępowanie restrukturyzacyjne oraz nie wydano wobec prowadzonego postępowania postanowienia sądu o zatwierdzeniu układu lub o odmowie zatwierdzenia układu, sąd stwierdził, że wnioskodawca w chwili wystąpienia z wnioskiem Wn-D za listopad 2022 r. spełnił przesłankę przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji wynikającą z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014. W odniesieniu do argumentacji skarżącej, że ma do niej zastosowanie 68ge ustawy o rehabilitacji i że nie spełniała przesłanki "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" w dacie 31 grudnia 2019 r. WSA stwierdził, że po 30 czerwca 2022 r. nie można już dokonać wypłaty środków na podstawie art. 68ge ustawy o rehabilitacji. W związku z tym, że sporna pomoc dotyczy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2022 r. a wniosek został złożony 19 grudnia 2022 r., nie można już było dokonać wypłaty środków na podstawie art. 68ge ustawy o rehabilitacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 176 § 2 p.p.s.a. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, a co za tym idzie utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie aktualnego stanu prawnego doprowadziłoby do uchylenia zaskarżonego wyroku; II. w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, przez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły ku temu wszelkie przesłanki, a mianowicie art. 1 ust. 4 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., str. 1; dalej zwanego: rozporządzeniem nr 651/2014), w związku art. 48a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 44) przez ich niezastosowanie, podczas gdy dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje na obowiązek jego stosowania wobec podmiotów znajdujących się w takiej sytuacji jak skarżąca, tj. podmiotów, które nie znajdowały się w trudnej sytuacji 31 grudnia 2019 r., lecz znalazły się w takiej sytuacji w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przez uznanie, że skarżąca nie spełniała warunków do uzyskania dofinansowania podczas gdy przywołany przepis nadawał jej takie uprawnienia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. W realiach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że ocena dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej w postaci miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wymagała dokonania kompleksowej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, w szczególności art. 2 pkt 18 lit. c oraz art. 1 ust. 4 lit. c tego aktu, pozostających w ścisłym związku z art. 48a ust. 2 i 3 ustawy o rehabilitacji. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca – wobec otwarcia postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt XIV GR 31/20, postępowania sanacyjnego – spełniała przesłanki uznania jej za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia nr 651/2014. Okoliczność ta sama przez się nie mogła jednak przesądzać o odmowie przyznania pomocy, albowiem wskazany przepis ma charakter definicyjny i określa jedynie sytuacje, w których przedsiębiorstwo uznawane jest za znajdujące się w trudnej sytuacji, nie rozstrzygając samodzielnie o skutkach prawnych tego stanu w zakresie dopuszczalności udzielenia wsparcia. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy posiada natomiast art. 1 ust. 4 lit. c rozporządzenia nr 651/2014, który określa zakres zastosowania tego aktu i zawiera zarówno normę generalną wyłączającą możliwość przyznania pomocy przedsiębiorstwom znajdującym się w trudnej sytuacji, jak i normę szczególną (in fine), przewidującą odstępstwo od tej zasady. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie to nie znajduje zastosowania wobec przedsiębiorstw, które nie znajdowały się w trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 r., lecz znalazły się w niej w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego norma ta ma charakter lex specialis względem ogólnej zasady wyłączenia pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji oraz względem definicji zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia. Nie stanowi ona samodzielnej podstawy przyznania pomocy publicznej, lecz znosi przeszkodę jej udzielenia wynikającą z generalnego zakazu. Tym samym ustalenie, że przedsiębiorca spełnia definicję "undertaking in difficulty", nie kończy procesu subsumpcji, lecz obliguje organ oraz sąd do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 1 ust. 4 lit. c in fine rozporządzenia. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prawodawca unijny powiązał możliwość zastosowania wyjątku wyłącznie z momentem powstania trudnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa. Decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy przedsiębiorstwo nie znajdowało się w trudnej sytuacji na 31 grudnia 2019 r. oraz czy stan ten powstał w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. Przepis nie zawiera natomiast żadnego odniesienia ani do daty złożenia wniosku o pomoc, ani do momentu jej wypłaty, ani też do czasowego ograniczenia obowiązywania samego wyjątku. Brak jest w szczególności sformułowań wskazujących, że pomoc miałaby być udzielana wyłącznie w okresie objętym pandemią COVID-19 lub do określonej daty granicznej. Nieuprawnione będzie zatem stanowisko, zgodnie z którym wyjątek ten miałby mieć zastosowanie jedynie do pomocy udzielanej do 31 grudnia 2021 r. albo do 30 czerwca 2022 r. w związku z regulacjami wynikającymi z Tymczasowych Ram Pomocy Państwa. Taka wykładnia prowadziłaby do wprowadzenia dodatkowej przesłanki ograniczającej zakres zastosowania przepisu, której ustawodawca unijny nie przewidział, a tym samym stanowiłaby niedopuszczalne zawężenie normy wyjątku. Powyższe znajduje potwierdzenie również w wykładni systemowej. Art. 1 rozporządzenia nr 651/2014 określa bowiem zakres zastosowania całego rozporządzenia, a więc przesądza o tym, czy przedsiębiorstwo może korzystać z mechanizmów pomocy przewidzianych w tym akcie. Z kolei art. 2 pkt 18 pełni wyłącznie funkcję definicyjną. Błędem jest zatem stosowanie art. 2 pkt 18 w oderwaniu od art. 1 ust. 4 lit. c, albowiem prowadzi to do sytuacji, w której norma generalna zostaje zastosowana bez uprzedniego zbadania normy szczególnej mogącej wyłączyć jej skutki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy dotyczące pomocy publicznej należy interpretować jako spójny system norm, w którym regulacje wyłączające oraz przewidziane od nich wyjątki muszą być stosowane łącznie, a nie wybiórczo. Pominięcie normy szczególnej mogącej modyfikować zakres zastosowania normy generalnej stanowi naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie. Za przyjętą wykładnią przemawia również ratio legis analizowanej regulacji. Norma zawarta w art. 1 ust. 4 lit. c in fine została wprowadzona w celu złagodzenia skutków gospodarczych pandemii COVID-19 przez umożliwienie przedsiębiorstwom dotkniętym kryzysem korzystania z pomocy publicznej mimo formalnego spełnienia przesłanki "trudnej sytuacji". Interpretacja przyjęta przez organ prowadziłaby natomiast do faktycznego wyłączenia spod ochrony właśnie tych podmiotów, dla których regulacja ta została ustanowiona, albowiem przedsiębiorstwa, które utraciły płynność finansową w okresie pandemii, z reguły odczuwają skutki tego stanu także po formalnym zakończeniu okresu objętego nadzwyczajnymi instrumentami pomocowymi. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca nie znajdowała się w trudnej sytuacji na 31 grudnia 2019 r., natomiast stan ten powstał w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r., czego wyrazem było otwarcie wobec niej postępowania sanacyjnego 14 stycznia 2021 r. Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 1 ust. 4 lit. c in fine rozporządzenia nr 651/2014. W konsekwencji organ błędnie zastosował art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia nr 651/2014, z pominięciem normy szczególnej wynikającej z art. 1 ust. 4 lit. c tego aktu, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie tę ocenę zaakceptował. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że skarżąca nie spełnia warunków uzyskania spornego dofinansowania. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić wykładnię art. 1 ust. 4 lit. c rozporządzenia 651/2014 w świetle jego funkcji oraz systemowej relacji do art. 2 pkt 18 lit. c tego rozporządzenia oraz ocenić czy uwzględnienie art. 1 ust. 4 lit. c rozporządzenia 651/2014 doprowadzi do wniosku, że przesłanka wyłączenia pomocy publicznej nie znajduje zastosowania wobec skarżącej.