I GSK 1538/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 8/22 w sprawie ze skargi S. w S. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 3 listopada 2021 r. nr WWRPO/2014-2020/22/W/2021 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w S. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 8/22 oddalił skargę S. w S. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: organ) z dnia 3 listopada 2021 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: Przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a i ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2016 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) polegające na uznaniu, iż skarżąca wykorzystała środki publiczne z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach RPO WZ poprzez: - sformułowanie warunku wiedzy i doświadczenia wykonawcy w sposób nieprecyzyjny i nadmierny, podczas gdy warunek ten został określony w sposób minimalny, lecz jednocześnie odpowiadający i proporcjonalny względem przedmiotu zamówienia, przy uwzględnieniu specyfiki technicznej budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wybudowanych w oparciu o technologię i zgodnie ze sztuką budowlaną w latach 70. i 80. XX wieku, a więc przy uwzględnieniu potrzeb skarżącej, która przede wszystkim zobowiązana jest brać pod uwagę funkcjonalność oraz wydajność instalacji, a także niewielką ingerencję w konstrukcję budynków; - dokonanie niedozwolonej zmiany postanowień zawartej z wykonawcą umowy w postaci przedłużenia terminu wykonania umowy ponad okres, w którym warunki atmosferyczne były rzeczywiście warunkami uniemożliwiającymi wykonanie zamówienia, podczas gdy warunki pogodowe uzasadniały dokonanie przedłużenia terminu wykonania umowy, a wiedza o tym, w jakim czasie rzeczywiście warunki te były niekorzystne, znana jest dopiero po określonym czasie, zaś proces budowlany wymaga podjęcia określonych planów, których nie można jednak zmieniać z dnia na dzień, a nadto skarżąca polegała w tym zakresie na sygnałach ze strony wykonawcy oraz sprawdzeniu danych pogodowych i nie miała podstaw do kwestionowania jego doświadczenia, odpowiednio udokumentowanego w trakcie postępowania; - dokonanie niedozwolonej zmiany warunków płatności poprzez uiszczenie ostatniej płatności dziewięć miesięcy wcześniej niż wynikało to z warunków płatności określonych w umowie, podczas gdy ww. modyfikacja nie stanowiła niedozwolonej zmiany w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 lutego 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzieleniem zamówień, zaś termin, w którym operator E. zrealizował procedurę podłączenia instalacji fotowoltaicznych do sieci był całkowicie niezależny zarówno od zamawiającego jak i od wykonawcy, w związku z czym nie powinien on mieć decydującego znaczenia dla terminu zapłaty wynagrodzenia na rzecz wykonawcy, a nadto termin uiszczenia ostatniej transzy wynagrodzenia wynikał z umowy zawartej z wykonawcą, w której wskazano, że ostatnia faktura wykonawcy ma zostać wystawiona do końca II kwartału 2019 r., i skarżąca nie mogła z tego tytułu narażać się na zastrzeżenia audytora dokonującego badania sprawozdania finansowego; 2) art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a i ust. 9 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 polegające na uznaniu, że warunek udziału w postępowaniu należy postawić w taki sposób, aby nie trzeba było go łącznie analizować z tym, co stanowi przedmiot zamówienia, podczas gdy założenie to jest sprzeczne zarówno z zasadami w zakresie udzielania zamówień w projektach realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 (Rozdziałem 2 pkt 3.4 ppkt 8) jak i z orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej; 3) art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na uznaniu, iż ww. przepis nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, iż powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie znajdują zastosowania w ramach zawierania umów w przedmiocie środków na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, a nadto polegające na braku rozpoznania ww. zarzutu co do istoty, bowiem zarzut postawiony przez skarżącą w tym zakresie dotyczył uznania przez organ, iż argumentacja skarżącej w tym przedmiocie jest uzasadniona, choć spóźniona, a nadto jest to przepis prawa materialnego, co oznacza, że organy oraz WSA w Szczecinie winny badać z urzędu, czy rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób zdawkowy, ograniczający się do powtórzenia argumentacji organu, z zaniechaniem dokonania własnej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącą, co uniemożliwia skarżącej poznanie sposobu rozumowania i motywów rozstrzygnięcia Sądu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na: - zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełnym i nieścisłym dokonaniu ustaleń faktycznych (w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ) oraz niewłaściwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym braku uwzględnienia okoliczności, iż organ nie przeprowadził pogłębionej analizy skutków rzekomych naruszeń z pominięciem oceny, czy naruszenia te prowadziły lub mogły wystąpić do powstania szkody, jeśli tak to jakich rozmiarów, a także braku wykazania związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej; - zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełnym i nieścisłym dokonaniu ustaleń faktycznych oraz niewłaściwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym znaczenia dla wysokości nałożonej korekty kwestii aspektu społecznego i ekologicznego przedmiotowego przedsięwzięcia i celów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego (Oś priorytetowa II: Gospodarka niskoemisyjna), jakimi są zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w regionie, redukcja emisji gazów cieplarnianych, zmniejszenie stopnia degradacji środowiska naturalnego oraz globalne przyczynienie się do realizacji polskich zobowiązań akcesyjnych w zakresie zwiększania udziału energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia okoliczności, iż decyzja organu została sporządzona z zaniechaniem ustosunkowania się do okoliczności podniesionych przez skarżącą, istotnych z perspektywy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a dotyczących: - konieczności całkowitego przeorganizowania procesu realizacji przedmiotu inwestycji na skutek każdorazowego przesunięcia terminu wykonania określonych prac chociażby o kilka dni; - nieuprawnionego przypisywania skarżącej przez organ naruszenia zasady konkurencji w zakresie zmiany warunków płatności wyłącznie w oparciu o rozważania natury hipotetycznej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania zarzutu skarżącej dotyczącej uznania przez organ, iż naruszenie w przedmiocie dokonania dyskryminacyjnego opisu przedmiotu zamówienia jest wielowątkowe i złożone, i w konsekwencji zaniechanie ustosunkowania się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na uznaniu, iż fakt, że większa część wynagrodzenia miała zostać wypłacona wcześniej, nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie i nie niweluje zagrożeń wskazanych przez organ, podczas gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, szczególnie dla oceny związku przyczynowego między rzekomym naruszeniem, a potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 26 maja 2021 r. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W odniesieniu do zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wstępnego wskazania wymaga, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby zarzucane naruszenia przepisów miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. Należy także zauważyć, że zarzuty procesowe zgłoszone w pkt 2 oraz w pkt 3 i 5 - za wyjątkiem wskazania w tych ostatnich na wady uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie - pokrywają się w istocie z zarzutami skargi wniesionej do WSA. Skutkuje to wadliwością konstrukcyjną zarzutu z pkt 2, bowiem Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie przypisuje w jego ramach (powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.: 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8 § 1, art. 11. k.p.a.): zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych, niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. Do wskazanych kwestii odnosi się także uzasadnienie tego zarzutu. Zarzut ten nie przystaje do realizowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sądy administracyjne nie zbierają materiału dowodowego, ani go nie rozpatrują, nie ustalają także stanu faktycznego. Oceniają jedynie, w odniesieniu do obowiązujących regulacji, prawidłowość działania organów. Ze wskazanych względów zarzut nie mógł być skuteczny. Zaznaczenia wymaga, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa oraz w jaki sposób zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie jest warunkiem niezbędnym dla dokonania merytorycznej oceny zarzutu. We wskazanym przypadku warunek ten nie został spełniony. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których skarżąca kasacyjnie wskazuje na wadliwość uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji (zarzut z pkt 1 oraz pkt 4). Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji bynajmniej nie ograniczył się do powtórzenia argumentacji organu. WSA wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania oraz ocenił stanowisko skarżącej, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Zarzucane w sprawie niniejszej zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane nie miało jednakże miejsca. WSA bowiem wskazał: "Według sądu organ nie mógł dopuścić się naruszenia przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie. Zawiera on definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ nie twierdził przy tym, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie znajdują zastosowania w ramach zawierania umów w przedmiocie środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. (...)" (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). W kwestii podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie wad uzasadnienia zaznaczenia także wymaga, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przywołane unormowanie jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Ocena pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nastąpi razem z rozpoznaniem zarzutów materialnych, ponieważ pozostają one ze sobą w ścisłym związku. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że podstawą kontrolowanej przez WSA decyzji był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który przewiduje zwrot środków w przypadku wykorzystania środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. – zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury – należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych zawarte zarówno w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak też w innych dokumentach określających zasady wydatkowania środków przez beneficjenta, takich jak: umowa o dofinansowanie, wniosek o dofinansowanie projektu, dokumenty systemu realizacji danego programu, w tym przede wszystkim tzw. Wytyczne kwalifikowalności wydatków (zob. także np. wyroki NSA: z 2 lipca 2025 r., I GSK 281/22; z 5 lutego 2025 r., I GSK 579/21; z 27 czerwca 2024 r., I GSK 1640/20; z 16 maja 2024 r., I GSK 848/20; z 13 grudnia 2023 r., I GSK 1567/22; z 28 kwietnia 2023 r., I GSK 634/19; z 3 czerwca 2022 r., I GSK 872/19), a także reguły zawarte w dokumentacji wytworzonej dla celów wyłonienia wykonawcy projektu/zadania przez samego beneficjenta (zgodnie z obowiązującymi go procedurami). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie (tj. beneficjent) zobowiązała się do realizacji projektu pn. "M." - na podstawie wniosku o dofinansowanie, zgodnie z właściwymi przepisami prawa unijnego oraz polskiego, z zachowaniem zasad o których mowa w wytycznych horyzontalnych, jak też z uwzględnieniem postanowień regulaminu naboru projektów do działania, na podstawie którego wymieniony projekt został wybrany do dofinansowania (§ 4 ust. 3 Umowy). Na podstawie § 17 ust. 3 umowy beneficjent miał obowiązek przygotować i przeprowadzić postępowanie o udzielenie zamówienia zgodnie z procedurami określonymi w "Zasadach w zakresie udzielania zamówień w projektach realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014 – 2020" wersja 6.1" (dalej: Zasady). W § 17 ust. 6 umowy wskazano zaś, że szczegółowe zasady przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenia zamówienia, a także pozostałe warunki i procedury określają m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej: Wytyczne) oraz Zasady. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny, że sformułowanie warunku i doświadczenia wykonawcy w prowadzonym przez nią postępowaniu było nieprecyzyjne i nadmierne/nieproporcjonalne (co wedle ustaleń organu stanowiło naruszenie rozdziału 2.1 pkt 7 oraz rozdział 3.4 pkt 8 Zasad, rozdział 6.5.2 pkt 8 Wytycznych), podczas gdy warunek ten został określony w sposób minimalny, lecz jednocześnie odpowiadający i proporcjonalny względem przedmiotu zamówienia. Kwestionuje także prawidłowość uznania, że warunek udziału w postępowaniu należy tak sformułować aby nie trzeba było go łącznie analizować z określeniem przedmiotu zamówienia (odpowiednio: zarzut z pkt 1 tiret pierwsze oraz zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Ponadto wskazuje na naruszenie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie (zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że twierdzenia skarżącej kasacyjnie jakoby sformułowanie warunku udziału w postępowaniu należy analizować łącznie z określonym przedmiotem zamówienia już wstępnie wskazuje, na konieczność/potrzebę ustalania jego znaczenia w odniesieniu do pojęcia będącego określeniem przedmiotem zamówienia. To zaś samo w sobie oznacza, że warunek udziału w postępowaniu nie był określony w sposób precyzyjny, ponieważ ustalanie znaczenia warunku udziału w postępowaniu wymagałoby jego interpretacji w kontekście przedmiotu zamówienia. W tym zakresie prawidłowo WSA ustalił, że określając warunek w postaci wymaganego doświadczenia wykonawcy w postaci wykonania przez niego co najmniej dwóch instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy min. 150 kW każda, skarżąca nie dookreśliła, czy wykonawca winien wykazać się co najmniej dwoma wykonanymi instalacjami fotowoltaicznymi o łącznej mocy min. 150 kW (np. zrealizowanie dwóch umów na dziesięć osobnych instalacji po 15 kW), czy co najmniej dwoma instalacjami fotowoltaicznymi o mocy min. 150 kW każda (dwie osobne instalacje po 150 kW). W zakresie warunków dotyczących uczestniczenia w postępowaniu wskazano także wykazanie doświadczenia wykonawcy przy tego typu instalacjach jedynie do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W powoływanym przez skarżącą kasacyjnie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zawarta jest definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co zwrócił uwagę także Sąd I instancji. I jakkolwiek można w oparciu o nią budować pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w tym zakresie brak jest legalnej definicji), to należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie sformułowała w dokumentacji prowadzonego postępowania w sprawie zamówienia rozumienia budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dla potrzeb udzielanego zamówienia), co w tym przedmiocie wskazywałoby na precyzyjność warunku udziału wykonawcy w prowadzonym przez nią postępowaniu, ani nawet nie odesłała w tym względzie do ww. regulacji Prawa budowlanego - co już samo w sobie świadczy o niezasadności zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że możliwe jest – dla różnych potrzeb – tworzenie zróżnicowanych pojęć budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Dodatkowo zaś, ograniczenie doświadczenia w wykonaniu instalacji do - niesprecyzowanego, jak wskazano, pojęcia - budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zawężało jednak (w sposób nieostry wobec braku podania definicji) potencjalny krąg oferentów. Trafne w tym względzie są spostrzeżenia Sądu I instancji, zgodnie z którymi brak jest konieczności wykluczenia z zamówienia wykonawców posiadających doświadczenia przy montażu instalacji fotowoltaicznych np. na budynkach użyteczności publicznej czy usługowych, które również mogą być wielokondygnacyjne, również mogą wiązać się z permanentnym przebywaniem w nich ludzi, w których również nie może dojść do ich wyłączenia z eksploatacji oraz w których energia pozyskiwana na skutek wykonanej instalacji fotowoltaicznej wykorzystywana może być również wyłącznie do zasilania części wspólnych nieruchomości, a nie wszystkich lokali w budynku (np. w kompleksach usługowo-handlowo-biurowych). Różnice w podłączeniu elementów instalacji elektrycznej w poszczególnych rodzajach budynków nie są tak znaczące, aby miało to skutkować wykluczeniem podmiotów, które realizowały prace montażowe na budynkach innych niż budynki mieszkalne wielorodzinne. Nadmierne zawężenie kręgu wykonawców potwierdza również okoliczność, że na etapie postępowania ofertowego jeden z potencjalnych wykonawców zwrócił się do skarżącej o zmianę warunku w powyższym zakresie. W omawianym aspekcie istotne jest też, że WSA stwierdził, że istotą stwierdzonych naruszeń nie jest to, że każdy oferent powinien znać definicję budynku mieszkalnego wielorodzinnego (której art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie zawiera - jak już wyżej wskazano), ale brak precyzji warunku w zakresie mocy oraz ilości instalacji, jak również nadmierność/nieproporcjonalność warunku w zakresie mocy instalacji i rodzaju obiektów, jakimi wykazać mieli się potencjalni wykonawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców - zasady zawartej w Wytycznych (rozdział 6.5.2 pkt 8) oraz Zasadach (rozdział 3.4 pkt 8) - możliwe jest wówczas gdy warunki udziału w postępowaniu są określone w sposób jednoznaczny, zobiektywizowany i niebudzący wątpliwości. Sytuacja, w której potencjalny wykonawca musi sam dokonywać analizy warunków udziału w kontekście/w odniesieniu do przedmiotu zamówienia z pewnością nie spełnia wskazanych powyżej kryteriów. W zarzutach naruszenia prawa materialnego wskazano także na - błędną kwalifikację (uznanie) przez Sąd I instancji jako naruszeń - zmiany umowy dotyczącej postanowień w zakresie wydłużenia terminu realizacji zamówienia oraz zmiany warunków płatności. W realiach niniejszej sprawy Beneficjent w opublikowanym ogłoszeniu przewidział możliwość dokonania zmian w umowie zawartej w sprawie zamówienia, jak również określił ich warunki, którymi były: wystąpienie siły wyższej uniemożliwiającej wykonanie przedmiotu umowy; wystąpienie warunków pogodowych uniemożliwiających wykonywania przedmiotu umowy zgodnie z technologią - przesunięcie terminu wykonania umowy; przyczyny niezależne od stron, gdy po przeprowadzonym audycie okaże się, że na wskazanym dachu lub dachach nie ma możliwości zainstalowania instalacji fotowoltaicznej lub jej podłączenia do sieci - zmiana dachu. Prawidłowość tych postanowień zawartych w ogłoszeniu nie była kwestionowana w kontekście obowiązujących zasad określonych w dokumentach systemu realizacji programu. W odniesieniu do wydłużenia czasu realizacji umowy zaznaczenia wymaga, że w sporze nie kwestionowano samej możliwości wydłużenia przez skarżącą terminu realizacji robót z uwagi na niekorzystne warunki pogodowe, lecz długość czasu, o jaki wydłużono ten termin. W sprawie ustalono - i nie jest to podważane - że niekorzystne warunki pogodowe (w miesiącu styczniu) trwały kilkanaście dni, podczas gdy termin realizacji zamówienia został wydłużony o 31 dni. Skarżąca kasacyjnie na poparcie twierdzeń, że wydłużenie terminu wykonania robót budowlanych o 31 dni nie stanowi zjawiska nadzwyczajnego przywołała pogląd NSA zawarty w wyroku z 4 marca 2015 r., sygn. II GSK 2143/13. Sąd uznał w nim, na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: p.z.p.), za trafną argumentację Sądu I instancji, że: "nie można przyjąć, iż przesunięcie terminu o 28 dni kalendarzowych (z czego po odliczeniu okresów wolnych od pracy, faktyczna możliwość wykonywania robót wynosiła kilkanaście dni), stanowi zmianę warunków kontraktu na tyle doniosłą, że inny wykonawca, któremu pierwotny termin z uwagi, np. na harmonogram wykonywania innych zaleceń nie odpowiadał, mógłby złożyć ofertę. Tak niedługi odcinek czasu, względem okresu obowiązywania umowy, nie mógłby znacząco wpłynąć na decyzję wykonawcy o wzięciu udziału w przetargu, czy złożeniu oferty innej treści, w szczególności poprzez zaoferowanie niższej ceny". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że realia sprawy, której dotyczyło ww. orzeczenie były inne, chociażby z tego względu, że rozważano w niej czy zmiana terminu realizacji umowy była zmianą istotną z punktu widzenia ówczesnych przepisów p.z.p. oraz z punktu widzenia dokumentacji przetargowej, w tym podstawy wyboru oferty. Zaznaczenia także wymaga, że w realiach tej przywołanej sprawy wydłużenie terminu realizacji umowy było wskazywane jako jedyna nieprawidłowość. Natomiast w sprawie niniejszej zmiana terminu realizacji zamówienia nie była decydująca dla uznania zaistnienia nieprawidłowości. Ponadto argumentacja skarżącej kasacyjnie nie podważa stanowiska Sądu I instancji, który w odniesieniu do zestawienia okresu, w którym zaistniały niekorzystne warunki atmosferyczne do okresu, o który wydłużono termin realizacji umowy, stwierdził że "nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący bliżej niesprecyzowanej konieczności całkowitego przeorganizowania procesu realizacji przedmiotu inwestycji na skutek każdorazowego przesunięcia terminu wykonania określonych prac chociażby o kilka dni." W tym względzie niezasadny jest także zarzut procesowy zawarty w pkt 3 (pierwszym z pkt oznaczonych tą cyfrą) tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej. Nie podlegał on ocenie merytorycznej, gdyż skarżąca kasacyjnie w jego uzasadnieniu zawarła jedynie polemiczne uwagi względem zapadłych ustaleń, nie konkretyzując na czym naruszenie przywołanych w zarzucie regulacji miało polegać, a także nie podejmując nawet próby uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Nieusprawiedliwione są zarzuty: naruszenia prawa materialnego z pkt 1 tiret trzecie oraz naruszenia prawa procesowego z pkt 3 tiret drugie i z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Dotyczą one tego, że w sprawie uznano, że skarżąca dokonała niedozwolonej zmiany warunków płatności umowy. Autor skargi kasacyjnej powołuje w tym względzie m.in., że: skarżąca nie mogła ponosić odpowiedzialności, których dopuściła się instytucja zewnętrzna; prace objęte dofinansowaniem zostały wykonane w sposób prawidłowy; "zgodnie z § 4 ust. 2 umowy z 4 grudnia 2018 r. ostatnia transza miała zostać uregulowana na rzecz Wykonawcy «za przyłączenie instalacji do krajowego systemu elektroenergetycznego i za przygotowanie dokumentów na potrzeby rozliczenia wniosku o płatność, o którym mowa w niniejszej umowie - faktura do końca II kwartału 2019r.»" (s. 13 skargi kasacyjnej), co wskazuje, że przewidziano dwa terminy dokonania ostatniej płatności; Sąd nie ustosunkował się do przesłanki zwrotu środków jaką jest rzeczywisty albo potencjalny nieuzasadniony wydatek z budżetu UE; ostatnia transza nie mogła przekroczyć 20% wynagrodzenia umownego, co zdaniem skarżącej oznacza, że zbyt daleko idące są ustalenia, że mogło dojść do sytuacji, w której zainteresowany potencjalny wykonawca nie złożył oferty z uwagi na to, że płatność miała być zrealizowana dopiero po dokonaniu przyłączenia instalacji, a nie po wykonaniu montażu paneli. W odniesieniu do powyższego wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że Zgodnie z umową zawartą przez skarżącą z wykonawcą, czwarta transza miała być płatna za przyłączenie instalacji do krajowego systemu elektroenergetycznego – faktura do końca II kwartału 2019 r. (§ 4 ust. 2); płatność końcowa powinna zostać dokonana dopiero po zamontowaniu liczników, przyłączeniu do krajowego systemu elektroenergetycznego, kontroli przeprowadzonej przez operatora energetycznego i sporządzeniu protokołu odbioru (§ 5). Zauważyć przy tym należy, co skarżąca kasacyjnie pomija, że: a) ustalony z wykonawcą termin (termin pierwotny) wykonania zamówienia - zgodnie z dokumentacją postępowania - został określony w zawartej umowie na [...] maja 2019 r.; b) zgodnie z zapisami dokumentacji postępowania, w terminie realizacji zamówienia miały zostać wykonane wszystkie instalacje oraz dopełnione wszelkie formalności związane z przyłączeniem ich do sieci, a płatność końcowa dokonana miała zostać nie po wykonaniu montażu paneli (przez wykonawcę), ale po przyłączeniu instalacji do systemu elektroenergetycznego; c) skarżąca w dniu [...] czerwca 2019 r. zawarła aneks do umowy (aneks nr 2), na mocy którego wydłużono termin realizacji umowy do [...] kwietnia 2020 r., z powodu opóźnienia w zakresie przyłączenia instalacji do systemu elektroenergetycznego. Z powyższego wynika, że od początku wiadomo było, że warunkiem dokonania płatności końcowej jest przyłączenie instalacji do systemu elektroenergetycznego. To zaś, że zawierając ww. aneks do umowy, beneficjent nie skorygował jednocześnie pierwotnie określonej daty wypłaty końcowej w sposób adekwatny do wydłużenia terminu realizacji umowy nie oznacza, że ostatecznie wypłata ostatniej części wynagrodzenia mogła zostać dokonana z naruszeniem podstawowego jej warunku w postaci przyłączenia instalacji do systemu elektroenergetycznego. Bezsporne w sprawie jest, że przyłączenie do sieci ostatniej instalacji miało miejsce [...] marca 2020 r., natomiast ostatniej płatności skarżąca dokonała [...] czerwca 2019 r., czyli aż 9 miesięcy wcześniej niż wynika to z warunków płatności określonych w dokumentacji postępowania o zamówienie oraz w umowie. Słusznie WSA ocenił, że analiza całości okoliczności sprawy dała podstawy do stwierdzenia przez organ, że działanie skarżącej stanowiło naruszenie procedury zapewnienia konkurencyjności podmiotów ubiegających się o realizację zamówienia i spowodowało ryzyko szkody w budżecie, który prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013: "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym nieprawidłowością jest nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowano środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie (v. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., I GSK 671/20). Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 wystarczające jest ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich powstała hipotetyczna/potencjalna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do dokonanych ustaleń, z których wynika, że: - w postępowaniu o udzielenie zamówienia warunki wiedzy oraz doświadczenia zostały sformułowane w sposób nieproporcjonalny i nieprecyzyjny; - zmieniono w istotny sposób warunki płatności ostatniej transzy wynagrodzenia (aż o 9 miesięcy wcześniej niż wynikałoby to z warunków płatności wynikających z dokumentacji postepowania oraz zawartej umowy), zasadne było uznanie, że zaistniała potencjalna szkoda w budżecie UE. Zarówno bowiem wskazany wyżej sposób określenia warunków udziału w postępowaniu, jak też bardzo korzystna dla wykonawcy zmiana terminu ostatecznej zapłaty za realizację umowy w stosunku do warunków określonych w dokumentacji zamówienia w oczywisty sposób mogła rzutować na potencjalny krąg wykonawców, którzy mogliby zaoferować korzystniejszą cenę. Zauważyć trzeba, że nieproporcjonalne i nieprecyzyjne określenie warunków wiedzy oraz doświadczenia spowodowało, że potencjalni wykonawcy mogli nie złożyć ofert z uwagi na odmienne interpretacje warunków doświadczenia. I w tym zakresie prawidłowo uznano, że skarżąca ograniczyła zatem konkurencję w postępowaniu o udzielenie zamówienia, co mogło doprowadzić do tego, że poniesiony wydatek był zawyżony, a więc do potencjalnej szkody w budżecie UE (dokładne oszacowanie wysokości szkody nie jest w takim wypadku możliwe). Z kolei istotna zmiana warunków płatności poprzez dokonanie wypłaty wykonawcy ostatniej części wynagrodzenia bez ziszczenia się warunku dokonania tej wypłaty - i to aż o 9 miesięcy wcześniej niż powinno to nastąpić - wskazuje także wpływ na konkurencję w ubieganiu się o zamówienie. Prawidłowo w tym względzie wskazał WSA, że mogło dojść do sytuacji, w której zainteresowany udziałem w postępowaniu wykonawca, znający realia rynku i zdający sobie sprawę z poziomu skomplikowania procesu przyłączenia instalacji do sieci i w związku z tym możliwych opóźnień, nie złożył oferty (być może korzystniejszej) ze względu na to, że wypłata czwartej transzy i płatność końcowa uzależnione były nie tylko od wykonania montażu paneli, ale od przyłączenia instalacji do systemu elektroenergetycznego. Ta ostatnia zaś kwestia, tj. realizacja samych przyłączeń oraz okres od wykonania montażu paneli była niezależna od wykonawcy, który otrzymywać miał płatność końcową dopiero po przyłączeniu instalacji. W sprawie wykazany został związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonymi naruszeniami a potencjalną szkodą w budżecie UE. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).