I GSK 1533/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt I SAB/Bk 4/23 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce w przedmiocie wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 27 września 2023r., sygn. akt I SAB/Bk 4/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 2492, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1634 tj., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. B. (dalej też: "strona", "skarżący") na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce (dalej też: "Kierownik BP ARiMR", "Kierownik") w wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na bezczynność lub zniesienie postępowania objętego nieważnością. ewentualnie - o ile Sąd nie podzieli zarzutu nieważności postępowania - na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Wniósł również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dołączonych do poprzedniej skargi kasacyjnej; dokumentów, akt sprawy ARiMR Biuro Powiatowe w Sokółce o nr BP198.8110.2577.2022.TS i wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej ARiMR w Warszawie oraz o przyznanie adwokat J. K. od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu w wysokości 150 % stawki minimalnej powiększonej o obowiązującą stawkę podatku VAT, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego: 1) polegające na błędnym zrozumienia treści i znaczenia art.190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędna wykładnia) i w następstwie tego przyjęcia, iż rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia miał dokonać nowy skład orzekający, co doprowadziło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a jednocześnie skarżący był pozbawiony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż nowy skład orzekający nie rozpoznał zarzutów skargi kasacyjnej od poprzedniego wyroku (zwłaszcza naruszenia prawa materialnego), których rozpoznanie NSA w wyroku z 5 lipca 2023r., sygn. akt I GSK 381/23 uznał za przedwczesne; 2) art.17 ust.3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014r., str. 69, ze zm., dalej: "rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE"), polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny zwalniał organ z obowiązku o jakim mowa art. 17 ust. 3 lit.b wskazanego rozporządzenia oraz nie odpowiadał hipotezie normy prawnej szczególnej określonej art.30 ust. 1,2 i 3 ustawy o zapewnieniu dostępności. II. Naruszenie prawa procesowego: 1) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 2 p.p.s.a. wskutek tego, że sprawa nie została skierowana na posiedzenie jawne w celu ustalenia - w drodze informacyjnego wysłuchania stron - organu do jakiego zostało złożone podanie, albowiem w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce funkcjonują samodzielne stanowiska zajmujące się obsługą osób ze szczególnymi potrzebami (podległe Prezesowi Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych) i zajmujące się udostępnianiem danych osobowych (podległe Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych w stopniu skutkującym nieważnością postępowania lub co najmniej mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1 a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej: - skutkujące oddaleniem skargi na bezczynność organu, podczas gdy w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych istniały podstawy do jej uwzględnienia w całości tj. stwierdzenia, że organ przy załatwianiu sprawy dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa zarówno przy rozpoznawaniu podania o przyznanie płatności jak i podania o przetworzenie żądania przyznania płatności do formy elektronicznej, wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy oraz wymierzenia organowi grzywny, - polegające na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych (mimo wskazań NSA) dla wydania rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ termin do załatwienia sprawy w ogóle nie rozpoczął swojego biegu z uwagi na fakt braku podań o płatności i zapewnienie dostępności w formie prawem nakazanej - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi strony skarżącej w całości i odmowę zobowiązania organu do dokonania czynności przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), a mianowicie art. 61 § 2 k.p.a., art. 61a k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz czynności przewidzianych prawem unijnym w postaci art. 17 ust.3 lit b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014r., str. 69, ze zm.) - co spowodowało, że została naruszona w sposób rażący zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej poprzez rozstrzygnięcie o tym samym stanie faktycznym i przesłankach prawnych (zaistniałych w latach wcześniejszych) w odmienny sposób; 4) § 37 ust.1 pkt 2 i § 41 pkt 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych" (Dz.U. 2015r., poz. 1177, dalej: "Regulamin"), wydanego na podstawie art. 23 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz.1647) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegające na tym, że Sąd ponownie nie rozpoznał wniosków formalnych i procesowych zawartych w piśmie skarżącego z 9 grudnia 2022r. oraz nie wyjaśnił ponownie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów ich pominięcia, co spowodowało niemożność przez skarżącego obrony jego praw określonych w ustawie o zapewnieniu dostępności oraz prawa do skutecznego złożenia wniosku o płatności nie tylko na 2022r.) z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a., ze skutkiem nieważności postępowania o jakiej mowa w art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, 5) art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust.1 i 6 ustawy z 19 lipca 2019r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2019r. poz.1696; dalej:" u.z.d." lub "ustawa o zapewnieniu dostępności") skutkujące nieważnością postępowania o jakiej mowa w art.183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ adresatem skargi na brak czynności materialno - technicznej, określonej w wyroku jako odmowa wypełnienia wniosku o przyznanie płatności, mógł być - w realiach niniejszej sprawy - tylko Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a przez to droga sądowa była niedopuszczalna - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć też należy, że art. 185 § 2 p.p.s.a. wymaga, aby po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia do ponownego rozpoznania sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w innym składzie. Naruszenie tej normy pociągnęłoby za sobą nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 4). Uchylając zaskarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny musi rozważyć, czy Sąd, który je wydał, ma wystarczającą liczbę sędziów do ponownego rozpoznania sprawy w innym składzie. W przypadku niemożliwości rozpoznania sprawy przez ten Sąd w innym składzie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu wskaże inny Sąd, któremu sprawę przekaże do rozpoznania. Jeżeliby tego nie uczynił, a Sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, nie będzie mógł wyznaczyć innego składu, Sąd ten zwróci się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyznaczenie innego Sądu do rozpoznania tej sprawy (zob. art. 14a p.p.s.a.). Wskazać też należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już kilka lat temu wskazano, że sędziowie, którzy brali udział w wydaniu wyroku następnie uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogli uczestniczyć w ponownym rozpoznaniu sprawy, jednak nie dlatego, że podlegali wyłączeniu z przyczyny określonej w art. 18 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz wyłącznie dlatego że ustawa wprost stanowi, aby w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Sąd rozpoznał ją w innym składzie (art. 185 § 2 p.p.s.a.) (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 372/07, LEX nr 376871). Ustawa wymaga wyłączenia od rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej członków tego składu orzekającego, który wydał wyrok uchylony następnie przez NSA, w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 2). W wyroku z 17 września 2014r., I FSK 1370/13, LEX nr 1569214, NSA przyjął, że jeżeli ten sam sędzia brał udział w rozpoznaniu sprawy dwukrotnie, wbrew regulacji wynikającej z art. 185 § 2 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6, to oznacza to spełnienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten stanowi gwarancję niezawisłości, bezstronności i obiektywizmu Sądu, natomiast prowadzenie sprawy przez ten sam skład sędziowski może wręcz stanowić istotne naruszenie prawa stron do rozpoznania ich sprawy przez bezstronny Sąd. Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącego przywołującej jako wzorzec przepisy art. 386 § 5 ustawy z 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U.2023.1550, dalej też: "k.p.c.") odnotować należy, że w myśl tego przepisu po zmianie dokonanej na podstawie nowelizacji z lipca 2019r. (z dniem 7 listopada 2019r. uzyskał on treść, że w wypadku uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sąd rozpoznaje ją w tym samym składzie, chyba że nie jest to możliwe lub powodowałoby nadmierną zwłokę w postępowaniu. Formuła przytoczonego przepisu wskazuje, że Sąd I instancji, który ponownie rozpoznaje sprawę w ramach tej procedury w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku, może to uczynić zarówno w tym samym składzie, jak i w innym. Zasadą jest jednak rozpoznawanie sprawy w tym samym składzie personalnym, a do zmiany składu ma dochodzić wyjątkowo. Niezmienność składu odnosi się zarówno do składu trójosobowego, jak i jednoosobowego. Zmiana składu jest dopuszczalna tylko w dwóch wypadkach: 1) zachowanie dotychczasowego składu jest niemożliwe lub 2) powierzenie orzekania temu samemu składowi spowodowałoby zwłokę w postępowaniu. Nowela lipcowa zatem w sposób radykalny zmieniła dotychczasowy stan prawny co do składu Sądu I instancji w wypadku wydania przez Sąd apelacyjny wyroku kasatoryjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Taka zmiana przepisu spotkała się jednak z krytyką w nauce prawa właśnie z powodu naruszenia konstytucyjnej gwarancji niezawisłości, bezstronności i obiektywizmu (por. Komentarz do k.p.c. Wiśniewski Tadeusz (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367-505(39),WKP 2021; M. Michalska-Marciniak [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Dochodzenie roszczeń w postępowaniu grupowym. Przepisy przejściowe. Komentarz do zmian, t. 1, red. T. Zembrzuski, Warszawa 2020 s. 851, i A. Łazarska; uwagi na tle art. 386 § 5 k.p.c. [w:] Ius est a iustitia appellatum. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Tadeuszowi Wiśniewskiemu, red. nauk. M. Tomalak, komitet red. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Pazdan, Warszawa 2017, s. 304 i n.; T. Zembrzuski, Dokąd zmierza apelacja w postępowaniu cywilnym?, PS 2019/7-8, s. 61);Piaskowska Olga Maria (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Art. 1-505(39). Tom I Piaskowska Olga Maria (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Art. 1–505(39). Tom I; WKP 2024. Instytucja pytania prawnego przewidziana art. 193 Konstytucji, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie Sądu staje się obowiązkiem tylko w tym wypadku, gdy Sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Tym samym mając na uwadze zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim w zakresie tam określonym. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Ich istota wyraża się bowiem w podważaniu zgodności zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania uchylenia się przez WSA od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wskazać należy, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2023r., I GSK 381/23 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 grudnia 2022r., sygn. akt I SAB/Bk 9/22 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wiążącego stosownie do art. 153, i art. 190 p.p.s.a. zarówno Sąd I instancji jak i obecnie orzekający skład NSA. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy podkreślić, że powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wtedy, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji (por. B. Dauter, B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/2013). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez Sąd mają moc wiążącą. W tej sprawie niesporne jest, co szczegółowo przedstawił WSA opisując stan faktyczny sprawy, że skarżący w dniu 30 maja 2022r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Sokółce pismo z żądaniem wypełnienia za niego z urzędu wniosku o przyznanie płatności na rok 2022. Pismem z 30 maja 2022r. organ udzielił odpowiedzi na to żądanie, w którym poinformował, że nie może udzielać czynnej pomocy przy wypełnianiu wniosków w zakresie postępowań, które zakończone będą rozstrzygnięciem należącym do kompetencji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce. W ocenie organu udzielanie takiego wsparcia oznaczałoby, że to organ administracji publicznej, a nie strona, decyduje o zakresie postępowania administracyjnego. Podkreślił, że rolnicy, którzy z różnych przyczyn nie poradzą sobie z wypełnieniem e-wniosku, mogą liczyć na pomoc pracowników biura. W placówce jest przygotowane specjalne stanowisko komputerowe, by można było wysłać wniosek, a wsparciem w kwestiach technicznych służy oddelegowany pracownik biura. Jednocześnie organ poinformował o terminach składania wniosków o płatności. W dniu 8 września 2022r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącego, w którym zaskarżona została bezczynność w sprawie niedokonania czynności wprowadzenia danych z wniosku papierowego o dopłaty do formularza elektronicznego oraz pozostawienia wniosku o dopłaty bez wydania postanowienia o pozostawieniu bez rozpoznania. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że skarżący zwrócił się do organu z żądaniem wypełnienia za niego wniosku o płatność. Wynikało z niego, że wnosi on o wypełnienie za niego z urzędu wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 wraz z wprowadzeniem wskazanych przez niego danych. Do wniosku załączył zaświadczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym o charakterze trwałym wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Sokółce datowane na 1 czerwca 2010r. oraz szkice działek. NSA oceniając pierwszy wyrok WSA w Białymstoku z 16 grudnia 2022r., sygn. akt I SAB/Bk 9/22 uznał, że Sąd I instancji nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, nie jest bowiem jednoznaczne, dlaczego zostały pominięte przepisy ustawy o dostępności. Zdaniem NSA "nie uwzględniając treści tej ustawy, nie było możliwe właściwe określenie treści obowiązku organu wynikającego z rozporządzenia. Tymczasem ustawa o dostępności przewiduje odpowiednie procedury działań gwarantujących dostępność informacyjno-komunikacyjną. W szczególności na wniosek osoby ze szczególnymi potrzebami zapewnienie komunikacji z podmiotem publicznym w formie określonej w tym wniosku (art. 6 pkt.3 d); wymaga również uwzględnienia brzmienia art. 7, normującego tzw. dostęp alternatywny w stosunku do minimalnych wymagań służących zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Ustawodawca przewidział w szczególności zapewnienie takim osobom wsparcia innej osoby lub wsparcia technicznego, w tym z wykorzystaniem nowoczesnych technologii. Czyniąc zadość zaleceniom NSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, oceniając ww. kwestie stwierdził, że przepisy art. 7 w związku z art. 6 pkt.3 d ustawy o dostępności nie zostały naruszone. Wyjaśnił, że skarżący przedstawił stosowne zaświadczenie o niepełnosprawności, które niewątpliwie wskazuje na to, że mieści się on w katalogu osób ze szczególnymi potrzebami w rozumieniu art. (art. 2 pkt 3 ustawy o dostępności). Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o dostępności wniosek o zapewnienie dostępności zawiera: 1) dane kontaktowe wnioskodawcy; 2) wskazanie bariery utrudniającej lub uniemożliwiającej dostępność w zakresie architektonicznym lub informacyjno-komunikacyjnym; 3) wskazanie sposobu kontaktu z wnioskodawcą; 4) wskazanie preferowanego sposobu zapewnienia dostępności, jeżeli dotyczy. Tymczasem skarżący nie wskazywał bariery utrudniającej lub uniemożliwiającej dostępność w zakresie architektonicznym lub informacyjno-komunikacyjnym, a jedynie żądanie wypełnienia wniosku o płatności za skarżącego. Wniosek skarżącego nie zawierał też niezbędnego elementu z pkt 2 przepisu to jest wskazania bariery utrudniającej lub uniemożliwiającej dostępność w zakresie architektonicznym lub informacyjno-komunikacyjnym, a z urzędu i doświadczenia życiowego Sądowi wiadomo, że bariera informacyjno-komunikacyjna i orzeczony stopień niepełnosprawności nie stanowią przeszkody skarżącemu w osobistym sporządzaniu i wnoszeniu do Sądów i organów licznych pism procesowych i urzędowych. Ponadto zgodnie z art. art. 31 ust. 1 ustawy o dostępności "zapewnienie dostępności", w zakresie określonym we wniosku o zapewnienie dostępności, następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o zapewnienie dostępności. Dodatkowo w ust. 2 ustawodawca wskazał, że jeżeli zapewnienie dostępności, w zakresie określonym we wniosku o zapewnienie dostępności, nie jest możliwe w terminie, o którym mowa w ust. 1, podmiot, o którym mowa w art. 30 ust. 2, niezwłocznie powiadamia wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia i wskazuje nowy termin zapewnienia dostępności, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku o zapewnienie dostępności. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że w tej sprawie organ podjął działania w zakresie umożliwienia skarżącemu niezwłoczne złożenie wniosku. Skarżącemu zaproponowano skorzystanie z komputera Biura Powiatowego ARiMR, który znajduje się w Sali Obsługi Interesantów oraz asystę pracownika, który miał pomóc skarżącemu ów wniosek wypełnić. Sam skarżący tym faktom nie zaprzecza wyjaśniając jedynie, że na hali panował hałas i harmider więc nie był on w stanie się skupić (stanowisko w skardze). Z akt wynika, że organ zaproponował więc skarżącemu pomóc i jednocześnie poinformował pisemnie dlaczego nie jest możliwa realizacja żądania zgodnie z wnioskiem skarżącego (ww. pismo organu z 30 maja 2022r.). Organ zatem wypełnił więc ustawowe kryteria wynikające z treści art. 30 ustawy o dostępności. Skarżącemu zapewniono dostęp alternatywny, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dostępności. Podjęto więc działania zgodne z przepisami i zapewniające rolnikowi pomoc techniczną, o której mowa w art. art. 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014r., str. 69, ze zm.). Podkreślić należy, że wnosząc skargę na bezczynność organu, to sama strona określa w czym upatruje bezczynność organu. Skarżący w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze zaskarżył bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce w terminowym załatwieniu sprawy zainicjowanej podaniem z 30 maja 2022r. o przyznanie prawa do dopłat unijnych na 2022r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do wypełniania elektronicznych wniosków o przyznanie dopłat. W związku z tym pismem z 30 maja 2022r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z żądaniem wypełnienia elektronicznego wniosku z urzędu i podał dane niezbędne do wypełnienia tego wniosku. Wskazał, że żądanie nie było niczym nadzwyczajnym ponieważ w latach poprzednich takie dane były wprowadzane z urzędu na podstawie papierowego wniosku. Tym razem odmówiono wydrukowania wniosku papierowego oraz wgrania na płytę CD lub pendraiv’a formularza elektronicznego wraz z mapami do wydruku. Zamiast tego zaproponowano skorzystanie z komputera Biura Powiatowego ARiMR, który znajduje się w Sali Obsługi Interesantów, gdzie panuje hałas i harmider, że nawet osoba w pełni sprawna nie może się skupić na wypełnianiu wniosku przy użyciu komputera urzędowego. Sposób potraktowania osoby niepełnosprawnej jest sprzeczny z regulacjami ustawy z 19 lipca 2019r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (dalej: "ustawa o dostępności"). Pismo nie zostało potraktowane jako podanie i ani nie wydano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), ani też nie wydano decyzji załatwiającej sprawę, ani też nie wezwano strony do uzupełnienia podania przez wniesienie go w formie elektronicznej na urzędowym formularzu (art. 64 § 2 k.p.a.). Stąd też skarga na bezczynność zdaniem skarżącego jest zasadna, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem ustawy o dostępności. W związku z tym wniósł o: 1) zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce do wydania w terminie 14 dni decyzji załatwiającej sprawę lub oficjalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; 2) uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i trwała od 30 maja 2022r.; 3) zasądzenie od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia uprawomocnienia się wyroku, w tym opłat sądowych od których strona zostanie ewentualnie zwolniona; 4) wymierzenie w trybie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") grzywny organowi za bezczynność w wysokości 1.000 zł. i przedmiot ten nie uległ zmianie. Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., które stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję, albo oddalającego skargę. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynikowych zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Natomiast powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogły one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez Sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a., czy art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W odniesieniu do meritum sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy, że kluczowe znaczenie w sprawie ma pojęcie bezczynności i przewlekłości w działaniu organu administracji publicznej w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, "bezczynność" zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś "przewlekłość" ustawodawca określił jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W obu przypadkach naruszenia przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (zgodnie z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów k.p.a. odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu niepodjęcia określonego aktu albo czynności mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Warszawa 2004, s. 28; por. nadto: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19; publ. ONSAiWSA 2020/6/79). Przewlekłe prowadzenie postępowania to zatem stan nieskutecznego i niesprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, należący do kategorii naruszeń prawa podlegających kontroli Sądu administracyjnego (por. M. Sieniuć, Przewlekłość postępowania administracyjnego jako przedmiot skargi do Sądu administracyjnego [w:] Internacjonalizacja administracji publicznej, red. naukowa Z. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski, Warszawa 2015, s. 353 - 354). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pojęcie bezczynności odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, lecz także do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności, czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. Bezsporne jest, że podanie skarżącego dotyczyło żądania wypełnienia przez organ wniosku o dopłaty z urzędu. Tym samym nie doszło do wszczęcia postępowania w zakresie przyznania płatności, gdyż skarżący nie złożył skutecznie wniosku w tym przedmiocie, a skoro wniosku takiego nie było, to trudno jest oczekiwać od organu wydania w tym względzie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wypełnienie e-wniosku za skarżącego nie było zaś możliwe. Żądane przez skarżącego działanie organu miałoby się odbyć bez udziału skarżącego, co świadczyłoby o czynnej pomocy przy wypełnieniu wniosku i przekroczyłoby granice pomocy technicznej regulowanej wspomnianym aktem unijnym. Są to przepisy szczególne w stosunku przepisów ustawy o dostępności. Możliwa było jednak pomoc alternatywna, przewidziana w art. 7 ust. 1 ustawy o dostępności i organ taką zaproponował, a skarżący odmówił skorzystania z niej. W tych realiach wniosek skargi o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w do wydania w terminie 14 dni decyzji załatwiającej sprawę lub oficjalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie płatności, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie doszło do bezczynności organu. W analizowanym przypadku nie mamy zatem do czynienia z bezczynnością. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że Sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r. II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Natomiast zasadność merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. NSA nie znalazł też podstaw do połączenia sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. akt I SA/Bk 281/23(I GSK 51/24) ze względu na brak tożsamości przedmiotowej obu spraw. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności organu, zaś sprawa I SA/Bk 281/23 odmowy przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021r. do 15 maja 2022r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Odnośnie wniosków o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed Sądem administracyjnym, od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje możliwość przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed Sądami administracyjnymi możliwe jest więc przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu, procedura nie przewiduje natomiast składania wyjaśnień przez stronę i przedstawiona w tym zakresie argumentacja jest niezasadna. W realiach sprawy zatem wniosek o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w do wydania w terminie 14 dni decyzji załatwiającej sprawę lub oficjalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie płatności, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie doszło do bezczynności organu. Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.