I GSK 1483/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Gd 345/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt SKO Gd/3255/23 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 10 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 345/24 oddalił skargę F (...) (dalej: Fundacja, skarżąca, beneficjent) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z 20 lutego 2024 r. sygn. akt SKO Gd/3255/23 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Zarząd Powiatu (...) 17 grudnia 2018 r. zawarł z Fundacją umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego "Zapewnienie instytucjonalnej pieczy zastępczej w placówce oświatowo-wychowawczej typu rodzinnego dla 9 wychowanków z terenu powiatu (...)" na prowadzenie (...) Domu (...) (...) Termin realizacji zadania publicznego określono od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2023 r. Przyznane środki finansowe zleceniobiorca zobowiązał się wykorzystać do 31 grudnia każdego roku, w którym realizowane jest zadanie publiczne. Kwota dotacji na realizację zadania publicznego w 2021 r. wyniosła 282 528 zł. Starosta (...) decyzją z 16 lutego 2023 r. – wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: kpa), art. 151 ust. 2, art. 221 ust. 3, art. 252 ust. 1 i art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ufp), art. 38b ust. 1 i ust. 2, art. 40 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447; dalej: ustawa o wspieraniu) – zobowiązał Fundację do zwrotu 30 325,79 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 r. Na powyższą kwotę składały się: 325,79 zł za świadczenie usług telekomunikacyjnych (telefon nie działał) i 30 000,00 zł na pokrycie kosztów administracyjnych domu (wynagrodzenie Prezesa Zarządu Fundacji (...) w charakterze dyrektora placówki, w sytuacji gdy na tym stanowisku zatrudniona była E. T.). SKO decyzją z 20 lutego 2024 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 150-152, art. 250-252 ufp, art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1400; dalej: ufzo), art. 40 ustawy o wspieraniu oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. poz. 571) – utrzymało w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji w zakresie wydatku 30 000 zł, SKO wskazało, że wydatek ten określony przez Fundację jako koszty administracyjne (...), stanowił faktyczne wynagrodzenie Prezesa Zarządu Fundacji (...), co wynika z oświadczenia wiceprezes Zarządu Fundacji (...). Ponadto z dokumentów dotyczących (...) (regulamin placówki, oferta na realizację zadania publicznego) nie wynika zamiar zatrudnienia (...)w charakterze Dyrektora Domu lub na innym stanowisku. Umowa o pracę z 1 stycznia 1992 r. z (...)i zmiana warunków umowy o pracę z 1 października 2019 r. wskazują, że został on zatrudniony na stanowisku Prezesa Zarządu Fundacji na czas nieokreślony. Z zakresu obowiązków (...)z 15 czerwca 2016 r. wynika, że dotyczy on zakresu obowiązków na stanowisku pracy Dyrektora pracy opiekuńczo-wychowawczej i administracyjnej Domów (...) Fundacji, gdy na stanowisku Dyrektora Domu (...)zatrudniona jest (...). SKO wyjaśniło, że w myśl art. 35 ust. 1 ufzo środki pochodzące z dotacji mogą być wydatkowane na wynagrodzenie osób zatrudnionych w placówce, a zatem wynagrodzenie dyrektora placówki oświatowo-wychowawczej może zostać pokryte z dotacji. Jednak finansowanie z dotacji wynagrodzenia pracownika, którego zakres obowiązków w zdecydowanej części pokrywa się z zakresem obowiązków dyrektora placówki, należy uznać za niecelowe, a w konsekwencji za wydatkowanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję SKO. W motywach wyroku WSA przywołał treść przepisów art. 150-152ufp wskazując, że pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. WSA zgodził się z SKO, że finansowanie z dotacji wynagrodzenia pracownika, którego zakres obowiązków w zdecydowanej części pokrywa się z zakresem obowiązków dyrektora placówki, czyli (...), uznać należy za niecelowe, a w konsekwencji za wydatkowanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast takie czynności jak zatwierdzanie wydatków, akceptacja propozycji remontów, nadzór nad działalnością placówki, czy nadzór nad gospodarką finansową placówki to zadania organu prowadzącego placówkę, a więc w tej sprawie Fundacji, w imieniu której działa zarząd, którego (...)jest prezesem. Skoro zatem członkowie zarządu Fundacji pobierają wynagrodzenie ze realizację powyższych zadań, sfinansowanie wynagrodzenia (...)za pracę na stanowisku, którego zakres obowiązków obejmuje powyższe zadania, jest wydatkowaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że kwotę tę wypłacaną miesięcznie w wysokości 2 500 zł zarząd Fundacji mocą swojej uchwały uznał za koszty administracyjne (...). Faktycznie kwota ta nie została bowiem spożytkowana na bieżące wydatki związane z funkcjonowaniem (...), tylko na wynagrodzenie za pracę (...), którego zakres obowiązków częściowo pokrywa się z zakresem obowiązków dyrektora (...), a częściowo z zadaniami realizowanymi przez zarząd Fundacji, którego (...)jest prezesem. WSA podkreślił, że to po stronie beneficjenta dotacji leży obowiązek takiego dokumentowania wydatków, by ich zgodność z celami dotacji nie budziła wątpliwości. Sąd nie stwierdził także, aby organy dopuściły się naruszeń w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Organy dokonały ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty dotyczące (...) (regulamin placówki, oferta na realizację zadania publicznego, zakres obowiązków Dyrektora Domu) oraz zakresu obowiązków Dyrektora Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych (...). Zbędne zatem było przeprowadzenie dowodów z przesłuchania (...). Tym bardziej, że w sprawie jest niesporna okoliczność, potwierdzona oświadczeniem (...), że zakwestionowany wydatek dotyczył pokrycia wynagrodzenia (...). Na ocenę prawidłowości wydatkowania otrzymanej dotacji nie może także wpłynąć fakt dotychczasowej praktyki Fundacji, która na przestrzeni lat nie była kwestionowana. Z tych też względów WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r. poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa). Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła Fundacja, skarżąc wyrok w całości, zarzucając – w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ppsa – naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 kpa, poprzez pominięcie, iż organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, w szczególności nie przesłuchano w charakterze świadka (...)i w charakterze strony zarządu Fundacji (...) w postaci Prezesa (...)i Członka Zarządu (...), w sytuacji, w której w okolicznościach sprawy ich przesłuchanie stanowiło kluczową okoliczność do ustalenia, czy poczynione przez Fundację wydatki przeznaczone na obsługę kosztów administracyjnych w postaci pokrycia części wynagrodzenia (...), (30%) stanowiły wydatki kwalifikowane, zgodne z umową dotacyjną, i w konsekwencji oddalenie skargi do WSA, zamiast jest uwzględnienia, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu prowadzić czynności dowodowe, w tym dochodzić ustalenia prawny materialnej, a przeprowadzenie ww. dowodów było konieczne do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 140 kpa, poprzez pominięcie, iż organ II instancji nie przeprowadził dowodów z przesłuchania (...)w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji uznanie, iż decyzja organu II instancji nie jest wadliwa w tym zakresie, i w konsekwencji oddalenie skargi do WSA, zamiast jej uwzględnienia, podczas gdy Fundacja złożyła takie wnioski dowodowe w postępowaniu odwoławczym i nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki negatywne do ich uwzględnienia i organ miał obowiązek przeprowadzenia tych dowodów; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 kpa, poprzez pominięcie, iż organ administracji dokonał wadliwych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że koszty wynagrodzenia (...)nie stanowią "kosztów administracyjnych" uznanych za kwalifikowane zgodnie z umową dotacyjną, i w konsekwencji oddalenie skargi do WSA, zamiast jej uwzględnienia, gdy zadania realizowane przez pracowników administracji (zarząd) Fundacji w zakresie obsługi zarządczo-administracyjno-organizacyjno-finansowej stanowią zadania mieszczące się w pojęciu "kosztów administracyjnych" ujętych w kosztorysie zadania publicznego i taka też była dotychczasowa praktyka Fundacji, akceptowana przez Starostwo (...) na przestrzeni lat, a zatem organ powinien uznać, iż koszty wynagrodzenia (...)stanowią "koszty administracyjne" uznane za kwalifikowane zgodnie z umową dotacyjną; 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 § 1 kpa, poprzez pominięcie, iż organ nie uwzględnił okoliczności, iż organ I stopnia przeprowadził postępowanie i rozstrzygnął sprawę w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż Fundacja przedstawiała do rozliczenia w ramach urnowy dotacyjnej wynagrodzenia członków administracji zarządzającej Fundacją w ramach kosztów administracyjnych, taka praktyka była od lat znana Starostwu i akceptowana na przestrzeni lat w trakcie kontroli, a dopiero zmiana osoby przeprowadzającej kontrole w 2022 r. doprowadziła do zmiany stanowiska Starostwa w tej mierze o 180 stopni, i w konsekwencji oddalenie skargi do WSA, zamiast jej uwzględnienia, podczas gdy, takie działanie organu I stopnia stanowi działanie niedopuszczalne, bowiem narusza zaufanie jednostki do Państwa i organów administracji publicznej, co zaś samoistnie winno prowadzić do uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania przez SKO, czego nie uczyniono, a czego następnie nie uwzględnił WSA w zaskarżonym wyroku; 5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 150, art. 151 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 152 ust. 1 i 2 ufp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że środki wydatkowane przez Fundację na koszty administracyjne w kwocie 30 000 zł w 2021 r. stanowiły środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, i w konsekwencji oddalenie skargi do WSA, zamiast jej uwzględnienia, gdy wydatkowanie ww. środków było zgodne z umową o realizację zadania publicznego i warunkami dotacji; 6. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, aa, b ufzo, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasady finansowania (...) podlegają regulacjom ww. ustawy, i w konsekwencji oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, gdy (...), prowadzony przez Fundację (...), nie jest placówką oświatową i ww. ustawa nie ma zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; w obu przypadkach zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. SKO nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył tego, czy organy zasadnie zakwestionowały u skarżącej wydatek w kwocie 30 000 zł, określony przez Fundację jako koszty administracyjne (...), obejmujące w istocie wynagrodzenie Prezesa Zarządu Fundacji (...). Niekwestionowana pozostawała natomiast kwota do zwrotu w wysokości 325,79 zł, dotycząca kosztów telefonu. SKO, czego aprobatę wyraził WSA, uznało, że finansowanie z dotacji wynagrodzenia osoby, której zakres obowiązków w istotnej części pokrywa się z zakresem obowiązków dyrektora placówki ((...)), jest niecelowe i stanowi wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem dotacji. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO i WSA, formułując zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmują przepisy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 86 kpa, a także w zw. z art. 136 § 1 i art. 140 kpa. W ich ramach podniesiono, że organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, w szczególności nie przesłuchał (...), co – zdaniem skarżącej – uniemożliwiło prawidłowe ustalenie, czy wydatki poniesione przez Fundację na pokrycie części wynagrodzenia (...)stanowiły wydatki kwalifikowane, zgodne z umową dotacyjną. Skarżąca zarzuciła także wadliwe ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, że koszty wynagrodzenia (...)nie stanowią kosztów administracyjnych kwalifikowanych zgodnie z umową. Podniosła również naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, wskazując, że Fundacja od lat ujmowała wynagrodzenia kadry zarządzającej w kosztach administracyjnych, a praktyka ta była znana i akceptowana przez Starostwo. Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 150, art. 151 ust. 1 i 2 oraz art. 152 ust. 1-3 ufp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że środki w kwocie 30 000 zł zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca zarzuca również naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, aa i b ufzo, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że zasady finansowania (...)podlegają reżimowi tej ustawy. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, przyjęty następnie przez WSA za podstawę rozstrzygnięcia, jest prawidłowy. Wbrew zarzutom kasacyjnym nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, w tym dowodów z przesłuchania świadków. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dokumenty, był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, co trafnie ocenił WSA. W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Oceniając prawidłowość wydatku, należy zbadać w szczególności, czy był on niezbędny do realizacji zadania, bezpośrednio z nim związany, zgodny z umową dotacyjną i kosztorysem oraz czy nie doszło do podwójnego finansowania tych samych funkcji. W niniejszej sprawie organy zakwestionowały finansowanie wynagrodzenia Prezesa Fundacji (...), wskazując, że wykonywał on czynności o charakterze dyrektorskim, mimo że w placówce zatrudniona była dyrektor (...), realizująca tożsame obowiązki. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z umowy o pracę z dnia 1 stycznia 1992 r. oraz zakresu obowiązków z 2016 r., wynikało, że (...)formalnie pełnił funkcję Prezesa Zarządu Fundacji, jednak faktycznie wykonywał zadania odpowiadające funkcji dyrektora w zakresie pracy opiekuńczo-wychowawczej i administracyjnej Domów Fundacji. Jednocześnie w 2019 r. w placówce zatrudniona była (...)jako dyrektor (...). Z regulaminu organizacyjnego placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego wynika, że przewidziane jest jedno stanowisko dyrektora, który kieruje placówką i jednocześnie pełni funkcję wychowawcy (§ 7 pkt 1 i 2). Regulamin nie przewiduje równoległego stanowiska o tożsamym charakterze ani drugiego poziomu dyrektorskiego. Oznacza to jednoznacznie określoną strukturę organizacyjną placówki. W konsekwencji należało uznać, że Prezes Fundacji wykonywał obowiązki w znacznym stopniu pokrywające się z zadaniami dyrektora placówki, co prowadziło do faktycznego dublowania funkcji zarządczych. Organy – co trafnie zaakceptował WSA – zasadnie przyjęły, że wynagrodzenie Prezesa nie stanowiło kosztu administracyjnego, lecz koszt zarządzania placówką, który był już finansowany w ramach wynagrodzenia dyrektora ((...)). Oznacza to, że wypłata wynagrodzenia Prezesowi Fundacji za czynności o charakterze dyrektorskim prowadziła do obejścia przyjętej struktury organizacyjnej oraz do podwójnego finansowania tej samej sfery zarządzania. Tym samym wydatek ten należało uznać za niezgodny z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp, gdyż dotyczył funkcji nieprzewidzianej w regulaminie i nie był niezbędny do realizacji zadania. Wynagrodzenie Prezesa Fundacji stanowiło w istocie koszt funkcjonowania samego podmiotu (zarządu Fundacji), a nie koszt bezpośredniej realizacji zadania publicznego. Prezes pełnił funkcję nadrzędną wobec dyrektora placówki, sprawując nadzór nad działalnością całej Fundacji, co wykraczało poza zakres niezbędny do wykonania zadania finansowanego z dotacji. W konsekwencji finansowanie dodatkowego poziomu zarządzania nie spełniało kryteriów celowości i gospodarności, naruszając zasady wydatkowania środków publicznych. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 150, art. 151 ust. 1 i 2 oraz art. 152 ust. 1-3 ufp należało uznać za nieusprawiedliwione. Wynagrodzenie Prezesa nie ograniczało się bowiem do obsługi administracyjnej, lecz obejmowało czynności zarządzania i nadzoru, które funkcjonalnie pokrywały się z obowiązkami dyrektora placówki. Nie jest przy tym konieczna pełna tożsamość obowiązków – wystarczające jest ich częściowe nakładanie się w obszarze zarządzania zadaniem. Sam fakt ujęcia kosztów administracyjnych w kosztorysie nie przesądza o ich zgodności z przeznaczeniem dotacji. O kwalifikowalności wydatku decyduje jego rzeczywisty charakter oraz związek z realizacją zadania, a nie wyłącznie jego formalna kwalifikacja przez beneficjenta. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 ufzo, należy wskazać, że przepis ten miał w sprawie jedynie charakter pomocniczy i interpretacyjny, nie stanowiąc samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia, którym pozostawał art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 § 1 kpa. Sam fakt, że w przeszłości podobne rozliczenia nie były kwestionowane, nie tworzy po stronie beneficjenta prawa do utrzymania nieprawidłowej praktyki. Organy administracji nie są związane wcześniejszymi błędnymi akceptacjami wydatków, a ich kontrola może prowadzić do odmiennych ustaleń w późniejszym okresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa oddalił skargę kasacyjną.