I GSK 1444/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 195/25 w sprawie ze skargi Z. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2025 r. nr 43.10/D-5/XXIV/24 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i przypadającej do zwrotu do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt I SA/Bk 195/25 oddalił skargę Z. (...) w B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: SKO) z 28 lutego 2025 r. nr 43.10/D-5/XXIV/24 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżący złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA, skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 oraz art. 134 § 1 ppsa poprzez ich niezastosowanie w sprawie niniejszej, a tym samym nieuchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz nie umorzenie postępowania wywołanego jej wydaniem, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, a dokonane ustalenia są sprzeczne z materiałem zgromadzonym w sprawie, a mianowicie błędnie ustalono, że przyznana skarżącemu z budżetu Miasta B.dotacja na cele oświatowe na 2017 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, w związku z brakiem odpowiedniego udokumentowania bezpośredniego powiązania wydatków na cele oświatowe z konkretnymi kwotami pochodzącymi z dotacji oraz z potrzebami tej konkretnej dotowanej placówki, mimo iż materiał dowodowy sprawy nie uprawniał do ustalenia takich faktów i poczynione ustalenia są z tym materiałem dowodowym sprzeczne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ właściwie dokonana kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziłaby do konkluzji, że ustalenia faktyczne nie zostały dokonane przez organ administracji w sposób właściwy a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia dokonanych ustaleń, a niektóre są z tym materiałem sprzeczne, a w konsekwencji zapadłe orzeczenie zawierałoby inne rozstrzygnięcie niż w zapadłym wyroku; 2) art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy powinna być ona uwzględniona, ponieważ dokonana prawidłowo kontrola zaskarżonej decyzji, doprowadziłaby do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa wydaniem tej decyzji; II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia dotacji, tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: ufp) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż kwota dotacji wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana, niezgodnie z przeznaczeniem, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do uznania, że otrzymana przez skarżącego dotacja na cele oświatowe w 2017 r. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem a w konsekwencji nie podlega zwrotowi; 2) art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia dotacji, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198; dalej: uso), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisu winno prowadzić do uznania przez SKO, że otrzymana przez skarżącego dotacja na cele oświatowe w 2017 r. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji nie podlega zwrotowi. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący oświadczył o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 ppsa). Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ponadto podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669). Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że zaskarżonym wyrokiem WSA zaakceptował stanowisko SKO, które ustaliło stan faktyczny sprawy. Wynika z niego, że część wydatków sfinansowanych z dotacji oświatowej otrzymanej przez skarżącego w 2017 r. – przeznaczonych na wynagrodzenie dyrektora gimnazjum, wypłatę wynagrodzeń nauczycieli za zajęcia nieudokumentowane w dziennikach lekcyjnych, pokrycie kosztów zajęć nieobowiązkowych, energii elektrycznej oraz serwisu kserokopiarki – została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. WSA uznał, że zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a także nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 90 ust. 3d uso, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ufp oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się skarżący, który skargę kasacyjną sformułował na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa okazały się jednak nieskuteczne. Skarżący, zarzucając WSA zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych, nie powiązał wskazanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 oraz art. 134 § 1 ppsa z odpowiednimi przepisami postępowania, w szczególności przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które – w jego ocenie – doprowadziły do tych naruszeń. Tymczasem takie powiązanie jest niezbędne, aby umożliwić sądowi kasacyjnemu kontrolę prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie i kwestionowanych przez skarżącego. Wyjaśnić należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa, mają charakter norm blankietowych i regulują jedynie kierunek rozstrzygnięcia przyjmowany przez sąd pierwszej instancji. Bez wykazania naruszenia innych przepisów procesowych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogą być uznane za trafne, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Powyższej oceny nie zmienia również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby WSA wykroczył poza granice sprawy, w której wniesiono skargę, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, przykładowo nie dostrzegając naruszeń prawa, które nie zostały powołane przez skarżącego, a które powinny zostać uwzględnione z urzędu. Żadne z tych uchybień nie zostało jednak wykazane w skardze kasacyjnej. Jednocześnie należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze, mieszcząc się w granicach kontrolowanej sprawy i trafnie uznając je za niezasadne. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 ppsa, nie może stwierdzić wadliwości ustaleń faktycznych bez skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji skarżący nie podważył skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez organy i zaakceptowany przez WSA pozostaje dla sądu kasacyjnego wiążący. Powyższe rzutuje na ocenę zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, tj. naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ufp oraz art. 90 ust. 3d uso, gdyż wobec braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez WSA, ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów może być dokonana wyłącznie na tle tego stanu faktycznego. Sama wykładnia art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ufp oraz art. 90 ust. 3d uso została w zaskarżonym wyroku przedstawiona prawidłowo i nie wymaga ponownego przytaczania. Należy jedynie podkreślić, że WSA zasadnie wskazał – odwołując się do orzecznictwa i doktryny – iż beneficjent dotacji jest zobowiązany do dochowania szczególnej staranności w zakresie rzetelnego udokumentowania wydatków poniesionych zgodnie z jej przeznaczeniem. Obowiązek rozliczenia środków publicznych spoczywa na podmiocie prowadzącym szkołę i obejmuje w szczególności przedstawienie dokumentów źródłowych umożliwiających ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że beneficjent może korzystać ze środków publicznych bez wykazania sposobu ich wydatkowania. Podmiot, któremu przyznano dotację, jest zatem zobligowany do prowadzenia rzetelnej i szczegółowej dokumentacji, pozwalającej na weryfikację, czy środki te zostały przeznaczone na cele określone przepisami prawa. To na nim spoczywa ciężar wykazania tej okoliczności, przy czym powinien on dysponować dowodami umożliwiającymi dokonanie takiej oceny przez właściwe organy. W tym kontekście zasadne jest odwołanie się zarówno do zasad gospodarowania środkami publicznymi określonych w ustawie o finansach publicznych (w szczególności art. 44 ust. 3), jak i do przepisów ustawy o rachunkowości, nakazujących prowadzenie ewidencji w sposób zapewniający rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji finansowej jednostki. Istota sporu sprowadzała się do wykazania przez skarżącego – poprzez przedstawienie stosownej dokumentacji – poniesienia spornych wydatków z dotacji. Skarżący obowiązku tego nie zrealizował, a wobec nieskutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez WSA, okoliczność ta pozostaje wiążąca. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.