I GSK 1467/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3829/21 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr FS11.4145.58.2020 w przedmiocie określenia kwoty części dotacji nienależnie pobranej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy [...] 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2022r., sygn. akt V SA/Wa 3829/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Gminy [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Gmina") i uchylił decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej też: "Minister", "organ") z 28 kwietnia 2021r., nr FS11.4145.58.2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 23 kwietnia 2019r., nr FB-IL3111.40.2019.WS Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") określił skarżącej przypadającą do zwrotu do budżetu państwa kwotę 41 655 zł, stanowiącą część dotacji celowej przyznanej Gminie w roku 2018 z przeznaczeniem na zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego, wraz z odsetkami. Po rozpoznaniu odwołania Gminy Minister Finansów decyzją z 2 grudnia 2019r., nr FS12.4144.37.2019 uchylił decyzję Wojewody z 23 kwietnia 2019r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy, prowadzonej na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869 ze zm., dalej: "u.f.p."), istotne znaczenie ma okoliczność dokonania modyfikacji wniosków przez osobę nieuprawnioną (po złożeniu podpisu zawartego w dokumencie). Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 28 stycznia 2019r., Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku poinformowała, iż w związku ze stwierdzeniem dokonywania dopisków i przeróbek w dokumentacji funduszu sołeckiego, złożono do Prokuratury Rejonowej w S. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa (czyn określony w art. 270 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997r. - Kodeks kamy Dz.U. z 2020r., poz. 1444 ze zm.). Prawomocnym wyrokiem z [...] września 2020r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Kamy w S., na podstawie art. 66 § 1 oraz art. 67 § 1 K.k., warunkowo umorzył na okres próby jednego roku postępowanie karne. Decyzją z 29 października 2020r., nr FB-II.3111.40.2019.WS Wojewoda określił Gminie kwotę dotacji celowej, przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, w wysokości 41 655 zł, wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia wydania ww. decyzji, jako pobranej nienależnie dotacji celowej w 2018r. z budżetu państwa na zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2017r. Wojewoda wyjaśnił, że jedynie prawidłowo uchwalone i sporządzone wnioski sołectw spełniają wymogi określone właściwymi przepisami i mogą stanowić dowód w postępowaniu. Warunkowe umorzenie postępowania karnego jest możliwe w sytuacji, kiedy okoliczności popełnienia przestępstwa zostały wyjaśnione i nie budzą wątpliwości. W okolicznościach sprawy jak wskazał dokumentacja sporządzana na zebraniach wiejskich oraz wnioski sołectw o dofinansowanie nie uprawniały Gminy do ujęcia kwot wydatków poniesionych na ich podstawie do ogólnej kwoty, od której przysługuje częściowa refundacja z budżetu państwa wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w roku 2017. Wojewoda ustalił, że w 2017r. wymienione w sprawie sołectwa wydały w ramach funduszu sołeckiego kwotę 119 170,90 zł, w tym sołectwa: A. - 11 610,20 zł, B. - 9 447,99 zł, B1 - 10 501,20 zł, B2- 8 619,90 zł, C. - 9 725,20 zł, C1 - 8 492,86 zł, K.- 5 373 zł, K1 - 7 662,13 zł, Ł. - 558,50 zł, M.- 8 280 zł, M1- 8 280,96 zł, M2 - 12252,50 zł, S. - 7 013,32 zł, S1 - 10 997,39 zł i S2 - 355,75 zł. W opinii organu I instancji stwierdzone nieprawidłowości, uniemożliwiają ujęcie kwot poniesionych wydatków w ogólnej kwocie, od której przysługuje częściowa refundacja z budżetu państwa (wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego podlegały zwrotowi w wysokości 34,954%). Kwota dotacji pobrana nienależnie wynosi 41 655 zł (119 170,90 zł x 34,954%). Jak zwrócił uwagę w przypadku sołectw C. i K., gmina zgodziła się z ustaleniami, że wnioski ww. sołectw powinny być odrzucone w związku z niezgodnością zapisów protokołu z zebrania ze złożonym wnioskiem i podjętą uchwałą. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 28 kwietnia 2021r., nr FS11.4145.58.2020 Minister uchylił decyzję Wojewody w całości i określił kwotę 37 984,41 zł stanowiącą nienależnie pobraną przez stronę w roku 2018 część dotacji przyznanej na zwrot wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w roku 2017 przypadającą do zwrotu do budżetu państwa oraz wskazał na dzień 30 października 2020r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki od ww. kwoty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że w roku 2018 Wojewoda przyznał Gminie dotację celową w dziale 758, rozdziale 75814 w kwocie 109 498,30 zł, z przeznaczeniem na zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w roku 2017. Minister wyjaśnił, że warunkiem przyznania sołectwu w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego było złożenie do wójta/burmistrza/prezydenta miasta przez sołectwo stosownego wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.f.s. Wniosek taki, uchwalany przez zebranie wiejskie (zgodnie z art. 5 ust. 2) powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (art. 5 ust. 3). Niespełniający warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s. wniosek wójt powinien odrzucić w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 5 ust. 5) Minister uznał, że zakwestionowane w sprawie dokumenty (protokoły z zebrań wiejskich, wnioski sołectw o dofinansowanie) obciążone były nieprawidłowościami, które miały wpływ na ich ważność, a w konsekwencji na prawidłowość przyznania sołectwom środków z funduszu sołeckiego oraz przyznania i rozliczenia dotacji pobranej przez Gminę na zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego. Bezspornie dokumenty te zostały zmodyfikowane przez osobę nieuprawnioną, co zdaniem Sądu Rejonowego w B. [...] Wydziału Karnego w S. stanowiło działanie na szkodę interesu publicznego. Wiążącym w sprawie, prawomocnym wyrokiem z [...] września 2020r. sygn. akt [...], Sąd ten warunkowo umorzył na okres próby jednego roku postępowanie karne wobec oskarżonej o czyn określony w art. 270 1 K.k. w zbiegu z art. 231 § 1 K.k., poprzez dopisywanie w treści pism/wniosków istotnych treści dotyczących celów przedsięwzięć, ich uzasadnień oraz wyszczególniania przedsięwzięć i zmian kwot wydatków, czym działała na szkodę interesu publicznego. Zdaniem Ministra takie działanie niewątpliwe stanowi modyfikację dokumentu, powoduje bowiem, że nie wszystkie elementy dokumentu pochodzą od jego wystawcy. Dokument przestaje zatem być autentyczny. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, że każdy z zakwestionowanych w sprawie dokumentów stanowi całość, okoliczność nieuprawnionego wprowadzenia w nich zmian skutkujących pozbawieniem ich autentyczności, przesądza o tym, że złożone do wójta gminy wnioski sołectw, w odniesieniu do których stwierdzono naruszenie prawa w postępowaniu karnym, nie mogły stanowić podstawy do ubiegania się o przyznanie ww. sołectwom w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego. Warunkiem przyznania sołectwu środków z tego funduszu było złożenie do wójta stosownego wniosku przez osobę uprawnioną, niezawierającego treści pochodzących od osób nieuprawnionych. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, gmina nie była uprawniona do pobrania dotacji z budżetu państwa z przeznaczeniem na zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w roku 2017, zatem dotacja na ten cel została pobrana przez Gminę w części bez podstawy prawnej (nienależnie). Minister nie podzielił stanowiska strony, zgodnie z którym wyrok Sądu z [...] września 2020r., nie stanowi podstawy do zakwestionowania przedstawionej w sprawie dokumentacji, w oparciu o którą ubiegano się o refundację z budżetu państwa. W ocenie organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że pracownica urzędu wyrażając zgodę na warunkowe umorzenie postępowania czyniła to tylko i wyłącznie z chęci szybkiego zakończenia sprawy. Minister podał, że uchylił decyzję Wojewody wydaną w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki i ponownie orzekł w tym zakresie, mając na uwadze okoliczność, że w powołany w sprawie wyrok wydany w sprawie karnej, nie dotyczy dokumentacji sołectwa B. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji w kwocie 3 670,59 zł przyznanej w ramach dotacji z przeznaczeniem na refundację wydatków w ramach funduszu sołeckiego przez sołectwo B. (10 501,20 zł x 34,954%). WSA uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji samo stwierdzenie w postępowaniu karnym nieuprawnionego wprowadzenia zmian w treści tych dokumentów nie przesądza o tym, że złożone do wójta gminy wnioski sołectw, w odniesieniu do których stwierdzono naruszenie prawa w postępowaniu karnym, nie mogły stanowić podstaw do ubiegania się o przyznanie tym sołectwom w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego. Wskazał, że przesłanką dla uznania za pobrane nienależnie przez Gminę dotacji celowej otrzymanej na podstawie art. 3 ust. 7 u.f.s. konieczne jest wykazanie przez organy, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, a w rozpoznawanej sprawie organy w ogóle nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W szczególności organ odwoławczy nie podważył ważności uchwały budżetowej rady gminy, w oparciu o którą gmina wykonała wydatki w ramach funduszu sołeckiego, których zwrot otrzymała w dotacji. Wskazał, że należy mieć na uwadze, że Gmina dokonuje wydatków w ramach funduszu nie na podstawie wniosków sołectw, tylko na podstawie uchwały budżetowej. Środki funduszu sołeckiego są bowiem wyodrębnionymi środkami w budżecie Gminy (art. 2 ust. 1 u.f.s.). Wobec tego sama wadliwość wniosku sołectwa o określone rozdysponowanie (rozplanowanie w budżecie gminy) środkami funduszu sołeckiego, nie może być uznana za brak podstawy prawnej do otrzymania przez Gminę z budżetu państwa zwrotu, w formie dotacji celowej, części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego (art. 3 ust. 7 u.f.s.), w sytuacji gdy wydatki te zostały zrealizowane w wykonaniu uchwały budżetowej, której ważność nie została podważona w przewidziany prawem sposób. Ponadto dla ustalenia prawidłowości zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji wniosków sołectw organ powinien był zbadać w odniesieniu do każdego z tych wniosków, czy po pominięciu treści zamieszczonych w nim przez osobę nieuprawnioną spełnia on wymogi formalne określone w art. 5 ust. 2-4 u.f.s., którym uchybienie powoduje, że wniosek w ogóle nie powinien on być procedowany i należało go odrzucić. Dokonanie ingerencji w treść dokumentu wniosku sołectwa przez osobę nieuprawnioną nie może bowiem w konsekwencji pociągać za sobą negatywnych skutków dla wnioskodawcy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie miał on możliwości poprawienia wniosku w trybie art. 5 ust. 5-10 u.f.s. Wskazał, że organ rozpatrując ponownie sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, wyczerpująco rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przesłanek do orzeczenia o zwrocie dotacji. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021r., poz. 305, z późn. zm., dalej: "u.f.p") i art. 3 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 21 lutego 2014r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014r., poz. 301, z późn. zm., dalej: "u.f.s.) poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do uznania, że: a) w okolicznościach sprawy, przesłanką dla uznania za pobranie nienależnie przez Gminę [...] dotacji celowej otrzymanej na podstawie ww. art. 3 ust. 7 u.f.s. konieczne jest wykazanie przez organy, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, w szczególności podważenie ważności uchwały budżetowej rady gminy, w oparciu o którą Gmina wykonała wydatki w ramach funduszu sołeckiego, których zwrot otrzymała w dotacji, ponieważ zdaniem Sądu, gmina dokonuje wydatków w ramach funduszu sołeckiego nie na podstawie wniosków sołectw, tylko na podstawie uchwały budżetowej, środki funduszu sołeckiego są bowiem wyodrębnionymi środkami w budżecie gminy (art. 2 ust. 1 u.f.s.), b) sama wadliwość wniosku sołectwa o określone rozdysponowanie (rozplanowanie w budżecie gminy) środkami funduszu sołeckiego, nie może być uznana za brak podstawy prawnej do otrzymania przez Gminę z budżetu państwa zwrotu, w formie dotacji celowej, części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego (art. 3 ust. 7 u.f.s.), w sytuacji gdy wydatki te zostały zrealizowane w wykonaniu uchwały budżetowej, której ważność nie została podważona w przewidziany prawem sposób - w sytuacji, gdy zgodnie z art. 5 ust. 1 u.f.s., warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku (spełniającego warunki określone w art. 5 ust. 2-4 u.f.s.). Powyższe środki nie są przyznawane zainteresowanym podmiotom z urzędu, zatem Burmistrz Miasta [...] nie był uprawniony do przyznania środków wskazanym w sprawie sołectwom, w przypadku gdy złożone przez nie wnioski powinny podlegać odrzuceniu, z powodu braku istotnych elementów w ich treści, np. uzasadnień. Jak wynika z akt, wnioski te nie zostały odrzucone przez Burmistrza Miasta [...], ponieważ uprzednio zostały uzupełnione przez pracownika Urzędu Miasta [...] (jednakże w sposób noszący znamiona czynu zabronionego, co zostało potwierdzone w postępowaniu karnym zakończonym prawomocnym wyrokiem). Uchwała budżetowa rady gminy (analogicznie ustawa budżetowa), w oparciu o którą Gmina wykonała wydatki w ramach funduszu sołeckiego, których zwrot otrzymała w dotacji przeznaczonej na refundację poniesionych w roku uprzednim wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego, sama w sobie nie stanowi podstawy prawnej do przyznania dotacji celowej. By dotacja mogła być przyznana Gminie, poniesienie wydatków powinno być zgodne z przepisami (określoną w przepisach u.f.s. procedurą), zatem z uwzględnieniem okoliczności, że warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie stosownego wniosku do Burmistrza Miasta [...]; 2) art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 45a w zw. z art. 270 § 1 w zb, z art. 231 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2021r., poz. 2345, z późn. zm., dalej: "K.k.") poprzez brak zastosowania w sprawie, co skutkowało zobowiązaniem Ministra do uzależnienia rozstrzygnięcia sprawy od szczegółowej analizy dokumentów zawierających dopiski dokonane przez osobę nieuprawnioną, pomimo że wyrokiem z [...] września 2020r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Karny w S. orzekł przepadek dowodów rzeczowych w postaci przerobionych dokumentów, a to oznacza, że po wydaniu ww. wyroku w sprawie karnej dokumenty zawierające nieuprawnione dopiski nie mogą być uznane jako materiał dowodowy podlegający analizie merytorycznej w zakresie jego treści. II. Naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art, 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. i w konsekwencji art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 45a § 1 i w zw. art. 270 § 1 w zb. z art. 231 § 1 K.k. poprzez: a) pominięcie, iż wyrokiem z [...] września 2020r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Karny w S. na podstawie art. 66 § 1 oraz art. 67 § 1 K.k. warunkowo umorzył na okres próby jednego roku postępowanie karne wobec W. R., pełniącej funkcję funkcjonariusza publicznego (pracownik Urzędu Miejskiego w [...]), oskarżonej o dopisanie istotnych treści w dokumentach (stanowiących również podstawę do przyznania dotacji celowej w niniejszej sprawie) i działanie na szkodę interesu społecznego, tj. o czyn z art. 270 § 1 w zb. z art. 231 § 1 K.k., a także orzekł przepadek dowodów rzeczowych w postaci przerobionych dokumentów; powyższy wyrok potwierdza, że w sprawie popełniony został czyn zabroniony, a dowody w postaci przerobionych dokumentów uległy przepadkowi - w efekcie doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra, która zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie; złożona w sprawie skarga Gminy powinna być zatem oddalona przez WSA w Warszawie, b) nakazanie zbadania w odniesieniu do każdego z wniosków sołectw, czy po pominięciu treści zamieszczonych w nim przez osobę nieuprawnioną spełniają one wymogi formalne określone w art. 5 ust. 2-4 u.f.s., których uchybienie powoduje, że wniosek w ogóle nie powinien być procedowany i należało go odrzucić - w sytuacji gdy co do zasady przepadek dowodów rzeczowych w postaci przerobionych dokumentów ma na celu uniemożliwienie posługiwania się takim dokumentem; z drugiej jednak strony WSA w Warszawie potwierdził, że brak spełnienia wymogów formalnych skutkuje odrzuceniem wniosku, co z kolei zdaniem Ministra co do zasady oznaczać powinno brak podstaw do przyznania dotacji na ich refundację, niemniej jednak WSA w Warszawie stwierdził jednocześnie, że to nie wniosek, a uchwała budżetowa stanowi podstawę dokonania wydatków w ramach funduszu sołeckiego, zaskarżony wyrok WSA w Warszawie zawiera zatem części niespójne, c) uznanie, że wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma okoliczność, że dokonanie ingerencji w treść dokumentu wniosku sołectwa przez osobę nieuprawnioną (tu: pracownika Urzędu Miasta w [...]) nie może w konsekwencji pociągać za sobą negatywnych skutków dla wnioskodawcy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie miał on możliwości poprawienia wniosku w trybie art. 5 ust. 5-10 u.f.s. - w sytuacji gdy kwestia braku możliwości poprawienia wniosku nie została wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, przede wszystkim jednak, zauważyć należy, przedmiotem sprawy jest wyłącznie określenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa przez Gminę, której pracownik dopuścił się popełnienia czynu noszącego znamiona czynu zabronionego, wskazane przez WSA w Warszawie kwestie pozostają poza zakresem sprawy, ich adresatem nie powinny być organy procedujące w sprawie, d) niespójne z przepisami stanowiącymi podstawę wydania decyzji nakazanie przeprowadzenia postępowania, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, które co do zasady stanowią przesłankę rozpatrzenia spraw w przedmiocie zastosowania ulg w odniesieniu do należności przypadających do zwrotu do budżetu państwa, określonych w art. 60 u.f.p., nie zaś w sprawach procedowanych na podstawie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie oceny znaczenia dla rozpatrywanej sprawy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny w S. z [...] września 2020r., sygn. akt [...] (którym Sąd ten na podstawie art. 66 § 1 oraz art. 67 § 1 K.k., warunkowo umorzył na okres próby jednego roku postępowanie karne wobec W.R., pełniącej funkcję funkcjonariusza publicznego (pracownik Urzędu Miejskiego w [...]), oskarżonej o dopisanie istotnych treści w dokumentach stanowiących podstawę przyznania dotacji w niniejszej sprawie i działanie na szkodę interesu społecznego, tj. o czyn z art. 270 § 1 w zb. z art. 231 § 1 K.k., a także orzekł przepadek dowodów rzeczowych w postaci przerobionych dokumentów, ustaleń faktycznych dokonanych przez ten Sąd, a także okoliczności przepadku przerobionych przez pracownika Miasta [...] dokumentów. WSA w Warszawie nie wyjaśnił też, w jaki sposób i w jakim zakresie Minister miałby podważyć ważność uchwały budżetowej rady gminy; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 45a § 1 i w zw. art. 270 § 1 w zb. z art. 231 § 1 K.k., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra i w efekcie jej uchylenie, pomimo że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie i w granicach prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia gdy nie ma wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca zarówno dla organów administracji jak i dla Sądów administracyjnych staje się ocena prawna względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk glosa do wyroku NSA z 7 kwietnia 2011r., II FSK 2057/09 POP 2011, z. 5, poz. 429 ). Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, iż przez ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne (wyrok NSA z 8 lutego 2017r., sygn. II GSK 5573/16 LEX 226489). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na nieskuteczność części postawionych w złożonym środku prawnym zarzutów, jak również dlatego że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji z 28 kwietnia 2021r., nr FS11.4145.58.2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja dotyczy zwrotu przez Gminę dotacji przyznanej na podstawie art. 3 ust. 7 u.f.s., zgodnie z którym Gmina otrzymuje z budżetu państwa zwrot, w formie dotacji celowej, części wydatków wykonanych w ramach funduszu. Zwrot obejmuje wydatki wykonane w roku poprzedzającym rok budżetowy. Środki funduszu sołeckiego podlegają rozdysponowaniu w ramach wyodrębnionego w budżecie Gminy funduszu, według procedury przewidzianej w art. 5 u.f.s. W myśl art. 2 ust. 1 u.f.s. rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.f.s. warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (art. 5 ust. 2). Wniosek ten powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji o której mowa w art. 3 ust. 2 wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (art. 5 ust. 3). W terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (art. 5 ust. 4). Jak stanowi art. 5 ust. 5 u.f.s., wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którymi dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do art. 169 ust. 3 u.f.p., dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. W myśl art. 169 ust. 4 u.f.p., zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 169 ust. 6 u.f.p. w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Tym samym przesłanką dla uznania za pobrane nienależnie przez Gminę dotacji celowej otrzymanej na podstawie art. 3 ust. 7 u.f.s. konieczne jest wykazanie przez organy, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, czego w niniejszej sprawie zabrakło bowiem organ oparł się wyłącznie na treści wyroku karnego nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Słusznie wskazał, że dla ustalenia prawidłowości zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji wniosków sołectw organ powinien był zbadać w odniesieniu do każdego z tych wniosków, czy po pominięciu treści zamieszczonych w nim przez osobę nieuprawnioną spełnia on wymogi formalne określone w art. 5 ust. 2-4 u.f.s., którym uchybienie powoduje, że wniosek w ogóle nie powinien być procedowany i należało go odrzucić. Dokonanie ingerencji w treść dokumentu wniosku sołectwa przez osobę nieuprawnioną nie może bowiem w konsekwencji pociągać za sobą negatywnych skutków dla wnioskodawcy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie miał on możliwości poprawienia wniosku w trybie art. 5 ust. 5-10 u.f.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko WSA, iż w rozpoznawanej sprawie błędnie organ uznał, że samo stwierdzenie nieprawidłowości we wnioskach złożonych przez sołectwa, polegających na zamieszczeniu w podpisanych już przez sołtysów wnioskach dodatkowych treści przez osobę nieuprawnioną (pracownika urzędu gminy), całkowicie pozbawiało te dokumenty skuteczności prawnej, jako dokumenty nieautentyczne. Samo stwierdzenie w postępowaniu karnym nieuprawnionego wprowadzenia zmian w treści tych dokumentów nie przesądza o tym, że złożone do wójta gminy wnioski sołectw, w odniesieniu do których stwierdzono naruszenie prawa w postępowaniu karnym, nie mogły stanowić podstaw do ubiegania się o przyznanie tym sołectwom w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego. Tym samym zasadnie uznał, że w sprawie doszło też do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy czym słusznie organ wskazał, że WSA w Warszawie nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakim zakresie Minister miałby podważyć ważność uchwały budżetowej rady gminy, a ponadto błędnie nakazał organowi przeprowadzenie postępowania, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony które co do zasady nie stanowią przesłanki w sprawach procedowanych na podstawie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. Decyzja w sprawie zwrotu dotacji nie ma waloru decyzji podejmowanej w ramach tak zwanego "uznania administracyjnego", stąd kwestia rozważenia interesu publicznego (społecznego) i słusznego interesu strony nie może mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie stanowi bowiem przesłanki prawnej, którą organ byłby zobligowany brać pod uwagę. Wydatkowanie środków publicznych obwarowane jest szczególnym reżimem, na co zwrócił uwagę między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z 22 stycznia 2014r., sygn. akt III CSK 55/13 stwierdzając, że "Rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji nie zostało tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego pozostawione woli stron umowy." Należy też zauważyć, że wyrokiem z [...] września 2020r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Karny w S. orzekł przepadek dowodów rzeczowych w postaci przerobionych dokumentów, co nie jest jedynym materiałem dowodowym w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Ponadto uchylając decyzję Wojewody Podlaskiego z 23 kwietnia 2019r. decyzją z 2 grudnia 2019r. Minister już wówczas wskazał, że sprawa powinna zostać poddana szczególnej analizie przez organ I instancji na podstawie wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego. W przypadku stwierdzenia zasadności wydania decyzji w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. przesłanki podjętego rozstrzygnięcia powinny zaś jednoznacznie wynikać z uzasadnienia decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz przepisami ustawy o finansach publicznych. Dokonanie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z ww. przepisem umożliwia właściwą kontrolę przez organ odwoławczy i prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, czego zabrakło w decyzji zaskarżonej do WSA, która w całości opierała się na wyroku Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny w S. z [...] września 2020r., sygn. akt [...]. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 45a § 1 i w zw. art. 270 § 1 w zb. z art. 231 § 1 K.k., w sposób wskazany w pkt II. ppkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej, gdy zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie i w granicach prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Wskazać też należy, że podstawową funkcję Sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa powołany w skardze kasacyjnej art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi Sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.o.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 - art. 5, a także art. 13-15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez Sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Sąd I instancji mógłby więc naruszyć art. 1 p.u.s.a., gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, albo zastosował inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 23 września 2020r., sygn. akt I GSK 429/18). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość Sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym powołany przepis nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2147/11). Przepis art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyrok NSA z 28 października 2015r., sygn. akt II GSK 1979/14). Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wykazała jednak, aby Sąd I instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Wskazać też należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), czy też art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy ta są normami o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Naruszenie wymienionego w pkt II. petitum skargi kasacyjnej przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http:// orzeczenia. nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ organ w przeprowadzonym postępowaniu naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Zasadzony zwrot kosztów obejmuje koszty zastępstwa radcy prawnego skarżącej ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).