I GSK 1463/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 495/20 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2019 r., nr FS12.4144.62-prs.2019 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka w Warszawie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 495/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A z siedzibą w W. uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2019 r. nr FS12.4144.62-prs.2019 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 10 lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i 5 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. - dalej u.f.p.), Wojewoda Pomorski określił Miastu Sopot: kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, stanowiącą część dotacji przekazanej Gminie w latach 2014 - 2018 na realizację zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących wypłat świadczeń pielęgnacyjnych oraz termin, od którego należy liczyć odsetki. Gmina Miasto Sopotu pismem z dnia 22 lipca 2019 r. złożyła do Ministra Finansów odwołanie od decyzji Wojewody. Pismem z dnia 19 września 2019 r. A złożyła wniosek o dopuszczenie, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 – powoływanej dalej jako k.p.a.) do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie. Jak wyjaśniono we wniosku do celów statutowych Fundacji należy działanie na rzecz ochrony praw człowieka (§ 8 pkt 4 Statutu) realizowane m.in. przez wstępowanie do postępowań przed organami administracji w charakterze przedstawiciela społecznego. Jednym z zagadnień będących w zainteresowaniu Fundacji są kwestie związane z zasadą równego traktowania oraz z zakresem dyskryminacji, o których mowa w art. 32 Konstytucji RP. W ramach tej problematyki jednymi z zagadnień którymi zajmuje się Fundacja są kwestie związane z prawami osób z niepełnosprawnościami, a także sprawy dotyczące równego traktowania opiekunów osób z niepełnosprawnościami w zakresie dostępu do wsparcia finansowego ze środków publicznych. Zdaniem Fundacji, istota postępowania prowadzonego przed Ministrem dotyczy kwestii fundamentalnych z punktu widzenia ochrony praw człowieka, choć bezpośrednim przedmiotem postępowania jest kwestia zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej z budżetu państwa. Wynik tego postępowania może przełożyć się na konsekwencje dla osób, które były beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego, a których uprawnienie do otrzymania tego świadczenia zostało zakwestionowane przez Wojewodę w decyzji zwrotowej. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, postanowieniem z dnia 28 października 2019 r, wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 169 ust. 6 u.f.p., odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie Gminy Miasta Sopot. Fundacja pismem z dnia 7 listopada 2019 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że cel statutowy, jaki jest ochrona praw człowieka nie jest powiązany z przedmiotem postępowania, tj. określeniem kwoty dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa podlegającej zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienie Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2019 r. stwierdził, że akceptuje stanowisko Fundacji, zasadnie podważającej pogląd Ministra, zgodnie z którym deklaratoryjny charakter decyzji merytorycznej, która ma zostać wydana w toku postępowania, może stanowić dodatkową okoliczność, przesądzającą o sposobie rozpatrzenia żądania organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji Minister błędnie przyjął, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwe tylko wtedy, gdy interes społeczny przemawiający za wzięciem udziału przez organizację w postępowaniu jest jednocześnie przesłanką wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Tym samym Minister w sposób nieprawidłowy utożsamił przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, z przesłankami, które powinny być brane pod uwagę przy wydaniu decyzji merytorycznej. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że sprawa, która jest przedmiotem postępowania głównego, jest związana z celem statutowym Fundacji, jakim jest m.in. ochrona praw człowieka ze względu na cel, na który została wydana dotacja z budżetu państwa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za dopuszczeniem Fundacji do udziału w niniejszym postępowaniu przemawia również interes społeczny. Zgłoszenie udziału w sprawie zostało bowiem dokonane w interesie grupy osób, jaką stanowią osoby z niepełnosprawnościami oraz ich opiekunowie, a udział Fundacji w postępowaniu może przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W skardze kasacyjnej zaskarżono wspomniany wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 169 ust. 6 u.f.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 w zw. z § 1 pkt 2 k.p.a., organizacji społecznej do udziału w prowadzonym na podstawie tego przepisu u.f.p. postępowaniu w sprawie zwrotu dotacji do budżetu państwa ma okoliczność deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w tym trybie, w sytuacji gdy, co do zasady, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu ma okoliczność, że jego przedmiotem jest określenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki, przy czym stroną postępowania jest będąca podmiotem publicznym jednostka samorządu terytorialnego, w związku z czym skutki wydanej decyzji dotyczą bezpośrednio tej jednostki, co - w przypadku określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki - nie oznacza automatycznie żądania zwrotu przyznanych beneficjentom świadczeń sfinansowanych z dotacji; Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku własnych ustaleń Sądu co do wystąpienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i ograniczeniu uzasadnienia wyroku do powtórzenia argumentacji podniesionej w skardze A, w tym w zakresie wpływu decyzji wydawanej w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. na prawa opiekunów osób niepełnosprawnych, i jednoczesnym pominięciu oceny przez Sąd stanowisk stron, w tym wyjaśnień Ministra Finansów wskazujących na odrębność postępowań w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co nie pozwala ustalić, w jaki sposób Sąd doszedł do przekonania, że wydawana na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. decyzja w sprawie zwrotu dotacji do budżetu państwa stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne opiekunom osób niepełnosprawnych oraz istotnie utrudnia poznanie, czym kierował się Sąd orzekając o nielegalności odmowy dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu i uchylając w związku z tym zaskarżone postanowienie Ministra Finansów i postanowienie je poprzedzające; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 w związku z § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów i poprzedzającego go postanowienia o odmowie dopuszczenia A do udziału w prowadzonym w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. postępowaniu wobec Gminy Miasta Sopotu, w wyniku błędnego przyjęcia, że Minister Finansów nieprawidłowo dokonał oceny kumulatywnego spełnienia wskazanych ustawowo przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu, podczas gdy cele statutowe Fundacji nie uzasadniają dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym sprawa dotycząca określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu, która jest przedmiotem postępowania głównego, jest związana z celem statutowym A, jakim jest m.in. ochrona praw człowieka ze względu na cel, na który została wydana dotacja z budżetu państwa, czyli wypłaty świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom osób z niepełnosprawnościami. W tym kontekście należy stwierdzić, że postępowanie główne dotyczy wydatkowania dotacji w związku z wypłacaniem świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom osób z niepełnosprawnościami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez podopiecznych odpowiednio 18 lub 25 roku życia (dalej zwani również: opiekunami dorosłych osób z niepełnosprawnością). Wojewoda Pomorski wydając decyzję o zobowiązaniu do zwrotu dotacji zakwestionował poprawność wykładni przepisów dokonanej przez Gminę Miasto Sopot oraz oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego istotą sporu w postępowaniu głównym jest to, czy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności także i opiekunom dorosłych osób z niepełnosprawnościami. Z tego powodu wynik niniejszego postępowania będzie miał wpływ na sytuację opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami i będzie dotyczył sfery praw i wolności tej grupy podmiotów. Należy zgodzić się również ze stanowiskiem, że wynik postępowania głównego może mieć również wpływ na rozpatrywanie w przyszłości przez Gminę Miasto Sopot oraz inne jednostki samorządowe wniosków o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skutki rozstrzygnięcia postępowania głównego będą mieć bowiem wpływ na sytuację prawną obywateli, którzy będą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne i mogą mieć znaczenie dla spraw indywidualnych. W tym świetle uzasadnione jest twierdzenie, że istnieje merytoryczny związek ze względu na cel, na który została wydana dotacja z budżetu państwa między przedmiotem postępowania głównego a celami statutowymi Fundacji, które dotyczą ochrony praw człowieka, w tym praw osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Kwestia zapewnienia odpowiedniego wsparcia finansowego dla osób z niepełnosprawnościami ma doniosłe znaczenie w kontekście poszanowania godności oraz autonomii osób z niepełnosprawnościami, o których mowa m. in. w Konwencji o Prawach Osób z Niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2018 r. poz. 1217). Zdaniem Komitetu ONZ do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami świadczenia pieniężne związane z niepełnosprawnością są jedną z form wsparcia ułatwiających pełne włączenie osób z niepełnosprawnościami w społeczeństwo. Ponadto w ocenie Komitetu wsparcie finansowe ma kluczowe znaczenie dla opiekunów rodzinnych, którzy często żyją w skrajnym ubóstwie, bez możliwości dostępu do rynku pracy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te argumenty podkreślając jednocześnie, że do celów statutowych A należy działanie na rzecz ochrony praw człowieka (§ 8 pkt 4 Statutu A), realizowane między innymi przez wstępowanie do postępowań przed organami administracyjnymi w charakterze przedstawiciela społecznego (§ 9 pkt 5 Statutu A). Jednym z zagadnień znajdujących się w zainteresowaniu A są kwestie związane z zasadą równego traktowania oraz z zakazem dyskryminacji, o których mowa jest m.in. w art. 32 Konstytucji RP, w szczególności kwestie związane z prawami osób z niepełnosprawnościami, a także sprawy dotyczące równego traktowania opiekunów osób z niepełnosprawnościami w zakresie dostępu do wsparcia finansowego ze środków publicznych. Przedmiot postępowania głównego jest związany z celami statutowymi Fundacji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, czego dotyczyła dotacja, która zdaniem Wojewody Pomorskiego została pobrana w nadmiernej wysokości przez Gminę Miasto Sopot i na jaki cel została wydatkowana. Postępowanie dotyczy wydatkowania dotacji w związku z wypłacaniem świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom osób z niepełnosprawnościami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez podopiecznych odpowiednio 18 lub 25 roku życia. Istotą sporu jest zatem to, czy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności także i opiekunom dorosłych osób z niepełnosprawnościami. Z tego powodu wynik niniejszego postępowania będzie miał doniosły wpływ na sytuację opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami i będzie w istocie dotyczył sfery praw i wolności tej grupy osób. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że za dopuszczeniem Fundacji do udziału w niniejszym postępowaniu przemawia interes społeczny. Zgłoszenie udziału A w sprawie zostało dokonane w interesie grupy osób, jaką stanowią osoby z niepełnosprawnościami oraz ich opiekunowie. Udział Fundacji w postępowaniu może przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W tym kontekście nie sposób zgodzić się z argumentem Ministra, że udział Fundacji w postępowaniu mógłby w sposób szkodliwy wpłynąć na układ praw procesowych stron już w tym postępowaniu występujących. Stroną niniejszego postępowania jest Gmina Miasto Sopot, pismem z dnia 7 października 2019 r. zgłosił w nim udział także Rzecznik Praw Obywatelskich, czyli podmiot stojący na straży praw człowieka i trudno jest wskazać argumenty, które mogłyby uzasadniać to, że udział A mógłby utrudnić dochodzenie jej praw czy utrudniać przebieg postępowania. Poza powyższym należy stwierdzić, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy i odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Okoliczność, że z merytorycznymi argumentami tego uzasadnienia skarżący kasacyjnie się nie zgadza nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tych warunkach zasadne było zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i uchybienie obu wydanych w sprawie postanowień jako niezgodnych z prawem. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).