I GSK 1339/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 712/19 w sprawie ze skargi Miasta K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Ministra Finansów 18 750 (słownie: osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 712/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Miasta K. (dalej jako: "Miasto" lub "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu dotyczy oceny projektu pn. "Rozszerzenie oferty kulturalnej oraz działań z zakresu edukacji artystycznej [...]" w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. 2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto, reprezentowane przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm. - dalej w skrócie: "u.d.j.s.t.") w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1687 - dalej w skrócie: "rozporządzenie MEN") oraz ust. 2 pkt 5 (waga P 37) załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich nie zastosowanie pomimo że przepisy te stanowiły podstawę prawną ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 z budżetu państwa - należnej Skarżącemu kasacyjnie z uwzględnieniem stanu faktycznego przedmiotowej sprawy; 2) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia MEN oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wagą P 37, określoną - w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014 – dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, mogli być przeliczani wyłącznie ci wychowankowie, którzy posiadali odpowiednie i wymagane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września 2013 r.; 3) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z art. 71b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm. – dalej skrócie: "u.s.o.") oraz § 3 rozporządzenia MEN i ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że tylko właściwe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego posiadane na dzień 30 września 2013 r. uprawniało do wykazania w systemie informacji oświatowej wychowanków specjalnego ośrodka wychowawczego, przeliczonych wagą P 37, gdy tymczasem w stosunku do wychowanków zakwaterowanych w tych ośrodkach takiego warunku przepisy prawa, dotyczące sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014, nie wymagały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że spór dotyczy 67 wychowanków S. w K. oraz 58 wychowanków S. w M., w związku z zastosowaniem wagi P 37. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie warunkiem koniecznym i decydującym o naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 było wyłącznie stwierdzenie na dzień 30 września 2013 r. rzeczywistej (faktycznej) liczby wychowanków zakwaterowanych w tym ośrodku. Podnosząc powyższe zarzuty Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. Organ odwoławczy, działając bez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Pełnomocnik Miasta nie wziął udziału w rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne i postać naruszenia, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. 3.1. W kontekście powyższych uwag, na pełne rozpoznanie nie zasługiwał żaden z zarzutów ujętych w petitum skargi kasacyjnej dotyczących wadliwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przepis ten stanowi, że w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Ważne jest, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie – należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych, pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zawarto żadnych zarzutów procesowych, kwestionujących ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza związanie nimi w niniejszej sprawie. Miasto nie podjęło zatem próby podważenia stanu faktycznego, z którego wynika jednoznacznie, że sporne środki finansowe zostały przeznaczone na rzecz wychowanków S. w K. prowadzonego przez Z. i S. w K. prowadzonego przez Z. w M., mimo braku wymaganych prawem orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Wobec braku stosownych orzeczeń ustalono, że doszło do zawyżenia części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 dotyczącej łącznie liczby 125 wychowanków powyższych ośrodków, w związku z przeliczeniem wagą P 37. W tym stanie rzeczy zarzuty uchybienia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie nie mogły być skuteczne. 3.2. W podstawach kasacyjnych nie podniesiono zarzutów obrazy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, wobec powyższego nie sposób uznać za skuteczne wywody dotyczące literalnego brzmienia zapisów aktów wykonawczych, a mianowicie § 3 rozporządzenia MEN oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia. Algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2014, przewidywał m.in. wagę: P 37 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P37 wyklucza się z wagami P33 i P34). Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, z powodów podanych powyżej nie miał możliwości prawnych i faktycznych do odniesienia się do powyższych wywodów, wobec braku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego w tym zakresie. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., o sygn. akt I GSK 2343/15). 3.3. Stosownie do art. 71b ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o., powołanego w skardze kasacyjnej, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Z kolei art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej na 2014 r. ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2013 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2013 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Co istotne, to z orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawanego na określony czas wynika, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie. Z powyższego wynika jednoznacznie, jakiego rodzaju dokument daje podstawę do określenia potrzeb kształcenia specjalnego w określonym czasie, a w konsekwencji do pozyskania wyższej subwencji oświatowej na dany rok szkolny. W oparciu o powyższe kluczową datą dla określenia wysokości subwencji jest 30 września danego roku. Autor skargi kasacyjnej koncentrując się na zakwaterowaniu pomija, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej. 3.4. Jak wspomniano podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., która to regulacja nakłada na właściwy organ obowiązek badania, czy część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie stosownych danych co do liczby uczniów/wychowanków, wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej. W przypadku stwierdzenia, że oświatowa subwencja ogólna została uzyskana nienależnie, na organie ciążył ustawowy obowiązek zobowiązania Strony do zwrotu nienależnej kwoty. Wobec niepodważenia stanu faktycznego sprawy i niewykazania przez Miasto, że subwencja była w spornej części należna, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadne. 3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 9 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). M. Bejgerowska B. Fischer M. Kowalski